中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2019）最高法民終695號
上訴人（一審被告）：涼州區(qū)交通運輸局。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)宣武街文海路交通運輸大廈。
負責人：韓文天，該局局長。
委托訴訟代理人：任建偉，甘肅達而成律師事務所律師。
委托訴訟代理人：雷亞明，甘肅達而成律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）：甘肅金程建筑工程有限責任公司。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)東大街鐘樓巷**號。
法定代表人：鄧開學，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：王海雷，北京市海勤律師事務所律師。
委托訴訟代理人：趙慶年，甘肅縱橫律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）：武威交通投資（集團）有限公司。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)天豐街文海路交通大廈**室。
法定代表人：梁開軍，該公司董事長。
委托訴訟代理人：王祖國，甘肅金城律師事務所律師。
委托訴訟代理人：劉鑫，甘肅金城律師事務所律師。
一審被告：武威市交通運輸局。。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)天豐街文海路交通大廈**樓
負責人：趙國祥，該局局長。
委托訴訟代理人：王正明，甘肅金城律師事務所律師。
上訴人涼州區(qū)交通運輸局（以下簡稱涼州區(qū)交通局）因與被上訴人甘肅金程建筑工程有限責任公司（以下簡稱金程公司）、武威交通投資（集團）有限公司（以下簡稱武威交投公司）、武威市交通運輸局（以下簡稱武威市交通局）建設工程施工合同糾紛一案，不服甘肅省高級人民法院（2017）甘民初171號民事判決，向本院提起上訴。本院于2019年4月25日立案后，依法組成合議庭對本案進行了審理。涼州區(qū)交通局委托訴訟代理人任建偉、雷亞明，金程公司委托訴訟代理人王海雷、趙慶年，武威交投公司委托訴訟代理人王祖國、劉鑫，武威市交通局委托訴訟代理人王正明參加訴訟。訴訟中，涼州區(qū)交通局申請撤回對武威市交通局的上訴，本院予以準許。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
涼州區(qū)交通局上訴請求：1.撤銷一審判決，改判駁回金程公司對其提出的訴訟請求或發(fā)回重審；2.訴訟費由金程公司、武威市交通局、武威交投公司承擔。事實和理由：第一，一審判決認定事實不清。1.本案工程系案外人武威榮華工貿(mào)集團有限公司（以下簡稱榮華公司）自建項目。榮華公司于2014年年底將工程發(fā)包給金程公司，金程公司2015年年初開工建設。榮華公司在建設中因缺乏資金，為爭取國家補助資金，將項目上報武威市交通局，由該局申請國家及省上專項補助資金。2.武威市交通局是項目業(yè)主。根據(jù)《武威市發(fā)展和改革委員會關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程可行性研究報告的批復》《武威市交通運輸局關(guān)于下達金榮沙漠生態(tài)公路建設計劃的通知》《武威市環(huán)境保護局關(guān)于武威市交通建設有限責任公司金榮沙漠生態(tài)公路建設項目環(huán)境影響報告書的批復》，本案工程可行性研究報告的編制及項目立項均由武威市交通局負責，發(fā)改及土地部門明確將武威市交通局列為項目業(yè)主及土地使用人，武威市環(huán)境保護局的環(huán)評批復針對的亦是負責武威市級層面公路建設任務的武威市交通建設有限責任公司。武威市交通局是項目業(yè)主及發(fā)包方，資金來源由該局申請專項補助資金，不足部分由該局多渠道籌措解決。該局也安排武威交投公司支付了2660萬元的工程款。金程公司一審也明確認可業(yè)主是武威市交通局。3.涼州區(qū)交通局受武威市交通局委托簽訂合同?！段渫邪l(fā)展和改革委員會關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程可行性研究報告的批復》《武威市交通運輸局關(guān)于下達金榮沙漠生態(tài)公路建設計劃的通知》可證明涼州區(qū)交通局受武威市交通局委托與金程公司簽訂合同。涼州區(qū)交通局僅按武威市交通局委托對項目進行管理，收到武威市交通局爭取的補助資金后，轉(zhuǎn)交金程公司。第二，一審判決采信證據(jù)不當。一審判決認定付款條件成就，采信《工程造價編制報告》認定工程款，處理不當。《工程造價編制報告》系金程公司自行委托編制，本案工程在招投標時無獲批準的施工圖設計文件，無法進行工程量、工程款預算，《武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）（第一標段）施工合同》（以下簡稱《施工合同》）及《工程量清單》亦是為爭取財政資金編制的虛假文件，故《工程造價編制報告》無合法基礎，無法真實反映實際工程量和已完工程價款，不能作為定案依據(jù)。另，工程款應扣除榮華公司完成的路基部分。第三，一審判決適用法律錯誤?！妒┕ず贤废禑o效合同，工程存在質(zhì)量問題，至今仍未竣工驗收，且金程公司無證據(jù)證明工程已實際交付并投入使用。本案不符合《最高人民法院關(guān)于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱建設工程施工合同司法解釋）第二條規(guī)定的“建設工程施工合同無效，但建設工程經(jīng)竣工驗收合格”的情形，一審判決參照合同約定判令涼州區(qū)交通局支付工程價款，適用法律錯誤。
金程公司辯稱，1.涼州區(qū)交通局經(jīng)政府審批確定為工程建設單位，金程公司經(jīng)招標確定為施工單位，無證據(jù)證明是榮華公司將本案工程發(fā)包給金程公司。《武威通航產(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設進展情況匯報》只能證明榮華公司前期參與了路基土石方工程。工程后期均由政府部門主導實施，建設資金也由政府部門籌措。2.涼州區(qū)交通局一方面主張本案工程屬榮華公司自建項目，一方面又主張工程業(yè)主是武威市交通局，前后矛盾，推卸責任。本案證據(jù)可以證明工程建設單位是涼州區(qū)交通局。3.根據(jù)一審法院、鑒定機構(gòu)現(xiàn)場勘查的情況，以及監(jiān)理單位對已完工程量確認的情況，金程公司已完成路基、路面、涵洞工程，后續(xù)附屬工程因涼州區(qū)交通局支付工程款不到位，金程公司無力完工。中鼎譽潤工程咨詢有限公司（以下簡稱中鼎公司）出具的《工程造價編制報告》扣除了未施工內(nèi)容，確定的已完工程造價在工程招投標預算范圍內(nèi)，亦在《施工合同》約定的價款范圍內(nèi)。涼州區(qū)交通局無證據(jù)證明《工程造價編制報告》錯誤或虛假，應承擔舉證不能的法律后果。4.現(xiàn)場照片、相關(guān)新聞報道證明工程已投入使用，具備付款條件，一審法院適用建設工程施工合同司法解釋第二條的規(guī)定判令涼州區(qū)交通局支付工程款及利息并無不當。5.無證據(jù)證明本案工程存在質(zhì)量問題，現(xiàn)場勘查時發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量瑕疵系涼州區(qū)交通局未盡養(yǎng)護管理職責造成。
武威交投公司辯稱，武威交投公司未與金程公司簽訂合同，金程公司一審提交的證據(jù)證明涼州區(qū)交通局實際參與了項目水土保持方案的報送，以建設單位身份取得了《建設項目選址意見書》，主持開展了投招標工作，與金程公司簽訂了《施工合同》。武威交投公司既未參與項目審批及招標工作，亦非合同主體，不應承擔付款責任。本案項目是時任武威市相關(guān)領導為榮華公司爭取補助資金未批先建的項目，與武威交投公司無關(guān)。請求二審法院撤銷一審判決，將本案移送紀委監(jiān)察機關(guān)先行查處。
武威市交通局述稱，1.招標公告、中標公示、中標通知書及《施工合同》均可證明涼州區(qū)交通局是建設單位。武威市交通局未編制招標文件，未確定投標人資格，亦未簽訂合同，不應當承擔付款責任。2.本案屬建設工程施工合同糾紛，是平等主體之間的權(quán)利義務糾紛，即使發(fā)改部門批復武威市交通局是項目業(yè)主，但批復適用于上級答復下級的行政請示事項，并不能設立民事權(quán)利義務?！妒┕ず贤肥菦鲋輩^(qū)交通局與金程公司簽訂，發(fā)改部門的批復不能突破合同相對性。3.本案項目是時任武威市相關(guān)領導為榮華公司爭取補助資金未批先建的項目，可能涉嫌刑事犯罪，請求將本案移送紀委監(jiān)察機關(guān)依法查處。
金程公司向一審法院提起本案訴訟，請求涼州區(qū)交通局、武威市交通局、武威交投公司共同支付工程進度款18580萬元及利息735萬元（利息自工程完工之日起按中國人民銀行同期貸款利率計算至起訴時，后息隨本清）。
一審法院查明事實：2015年7月14日，武威市交通局向古浪縣交通運輸局（以下簡稱古浪縣交通局）、涼州區(qū)交通局發(fā)出武交發(fā)（2015）162號《武威市交通局關(guān)于由武威交投公司建設計劃的通知》，明確本案工程已列入武威市農(nóng)村公路路網(wǎng)縣道網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃，為確保順利實施，項目KO+000-Kl1+000段由古浪縣交通局作為建設單位，K11+000-K43+000段由涼州區(qū)交通局作為建設單位。同年7月15日，武威市交通局向武威交投公司發(fā)出武交發(fā)（2015）162號《武威市交通局關(guān)于由武威交投公司建設管理金榮沙漠生態(tài)公路項目的通知》，明確本案工程已列入武威市農(nóng)村公路路網(wǎng)縣道網(wǎng)調(diào)整計劃，由武威交投公司作為工程項目法人，具體負責項目投融資和項目管理工作。項目KO+000-Kl1+000段由古浪縣交通局具體實施，K11+000-K43+000段由涼州區(qū)交通局具體實施。武威交投公司要按照相關(guān)規(guī)定督促縣區(qū)交通局組建項目管理辦公室，健全管理機構(gòu)，完善相關(guān)管理制度，切實做好建設項目質(zhì)量安全管理和交竣工驗收工作。在項目建設中，要嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制，確保工程質(zhì)量。
2015年7月27日，武威市涼州區(qū)人民政府就金榮沙漠生態(tài)公路建設等項目形成《武威通航產(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設進展情況匯報》，并呈送市委領導。匯報材料涉及金榮沙漠生態(tài)公路部分的內(nèi)容如下：金榮沙漠生態(tài)公路項目估算總投資5.2億元，兩段估算投資3.84億元。該公路于2015年開工建設，2月底榮華公司組織完成全線路基土石方工程。2015年4月中旬至5月，由涼州區(qū)組織實施完成了涼州段天然砂礫路面墊層工程，7月中旬完成了北端5公里水泥混凝土路面。涼州段尚有27公里，目前正在組織施工單位進行鋪筑工程。計劃籌措資金1.588億元，目前已到位960萬元。7月底前區(qū)政府籌措1000萬元，協(xié)調(diào)市交通局解決960萬元。8月區(qū)財政再籌措2000萬元，榮華公司擔保協(xié)調(diào)金融機構(gòu)為施工企業(yè)貸款5000萬元。區(qū)交通局向省上爭取補助資金1920萬元，區(qū)國土局計劃通過蘭州新區(qū)異地占補平衡土地開發(fā)項目落實5000萬元。按推進計劃，9月30日之前完成水泥混凝土路面鋪筑工程。
2015年9月14日，涼州區(qū)交通局作為建設單位領取了本案工程《建設項目選址意見書》。2015年10月11日，武威市發(fā)展和改革委員會向武威市交通局發(fā)送武發(fā)改交通（2015）815號《武威市發(fā)展和改革委員會關(guān)于武威市生態(tài)公路工程可行性研究報告的批復》。批復內(nèi)容如下：“項目估算總投資57088.8547萬元。資金來源：由你局申請國家和省上專項補助資金，不足部分由你局多渠道籌措解決。項目業(yè)主為武威市交通局。項目的設計、施工、監(jiān)理及與工程建設有關(guān)的重要材料采購等，嚴格遵循《甘肅省招標投標條例》有關(guān)規(guī)定?！?015年12月31日，武威市環(huán)境保護局向武威市交通建設有限責任公司發(fā)出武市環(huán)開發(fā)（2015）151號《武威市環(huán)境保護局關(guān)于武威市交通建設有限責任公司金榮沙漠生態(tài)公路建設項目環(huán)境影響報告書的批復》，明確為加快建設甘肅國際陸港產(chǎn)業(yè)園、長慶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、榮華現(xiàn)代綠洲生態(tài)移民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地發(fā)展，決定建設金榮沙漠生態(tài)公路工程，項目建設可行，同意批復。2016年1月19日，武威市水土保持工作站向涼州區(qū)交通局發(fā)出《武威市水土保持工作站關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程項目水土保持方案報告書的批復》，批復本案項目通過技術(shù)審查。2016年7月28日，武威市國土資源局向武威市交通局發(fā)出武國土資耕發(fā)（2016）26號《武威市國土局關(guān)于金榮沙漠生態(tài)公路建設項目用地預審的意見》，主要內(nèi)容為：“預審意見如下：……2015年該項目經(jīng)武威發(fā)改委立項批復，同意項目建設。該項目已列入涼州區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）重點建設項目用地規(guī)劃表中，同意推薦的選址方案……補充耕地采用委托方式，按照《甘肅省人民政府關(guān)于印發(fā)甘肅省征地補償區(qū)片綜合地價及甘肅省征地補償統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（甘政發(fā)（2012）151號）已將征地補償安置費用足額列入工程概算……同意項目實施。本項目用地預審文件有效期為兩年，本文件有效期至2018年7月28日?！?/div>
2015年11月3日，涼州區(qū)交通局作為招標單位，就武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）在武威市公共資源交易網(wǎng)進行公開招標。招標內(nèi)容為第一標段公路工程施工，第二標段公路工程監(jiān)理。資金來源為地方自籌及申請國家專項補助資金。2015年12月8日，武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）中標公示，一標段中標單位為金程公司，中標造價285504945元，二標段中標單位為武威宏業(yè)建設監(jiān)理咨詢有限公司。12月12日，金程公司取得武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）（施工標段）施工招標中標通知書，通知書載明開工時間2015年12月12日，竣工時間2017年12月10日，承包方式包工包料，項目業(yè)主單位為涼州區(qū)交通局。
2015年12月13日，涼州區(qū)交通局作為業(yè)主與金程公司簽訂《施工合同》。合同約定工程全長33.382公里，范圍為K10+100-K43+982，按二級公路標準建設，路基寬16米，全幅式水泥混凝土路面。根據(jù)工程量清單所列的預計數(shù)量和單價或總額價計算合同總價為285504945元。業(yè)主立約保證按照合同規(guī)定的時間和方式向承包人支付合同價款。業(yè)主如上給承包人支付工程價款，承包人立約保證在各方面按照合同文件的規(guī)定承擔本合同工程的實施和完成及其缺陷的修復。合同工程工期為730日歷天。約定下列文件應視為構(gòu)成并作為閱讀和理解《施工合同》的組成部分，即：（a）本合同協(xié)議書及附件（含合同談判中澄清文件）；（b）中標通知書；（c）投標書及投標書附錄（含承包人在評標期間遞交和確認并經(jīng)業(yè)主同意的對有關(guān)問題的補充資料和澄清文件等，如果有）；（d）合同專用條款（含數(shù)據(jù)表和招標文件補遺書中與此有關(guān)的部分，如果有）；（e）合同通用條款；（f）技術(shù)規(guī)范（含招標文件補遺書中與此有關(guān)的部分，如果有）等?！妒┕ず贤肺磳Ω犊钇谙藜斑M度進行約定，未明確專用條款內(nèi)容。涼州區(qū)交通局招標文件中B項目專用條款數(shù)據(jù)表明確，缺陷責任期自實際交工之日起計算1年。開工預付款金額及進度付款證書最低限額均未予明確。質(zhì)量保證金百分比為月支付額的5%。工程及工程設備是否進行試運行明確為“否”。保修期自實際交工日期起計算1年。
2016年11月16日，金程公司形成《金榮沙漠生態(tài)公路完成情況的說明》，對涼州段路線基本情況進行確認，并明確已完成路基路面工程，防護、標志標線工程正在準備階段，武威宏業(yè)建設監(jiān)理咨詢有限公司在該說明上加蓋公章。2017年8月10日，金程公司訴前委托中鼎公司制作了《工程造價編制報告》。該報告明確：根據(jù)現(xiàn)場勘查，施工單位截止2017年8月5日已完成該項目路基、路面及涵洞工程。依據(jù)招標工程量清單，邊溝、排水溝、護坡、防護欄、交通標志牌、路面標線工程均未施工。按施工單位現(xiàn)場實際完成的工程量，依據(jù)投標文件內(nèi)施工單位按工程量清單填報的單價及總價確認工程造價為249028600元。2015年12月31日，武威日報等新聞媒體登載《金榮沙漠生態(tài)公路一瞥》等通訊報道，報道金榮沙漠生態(tài)公路2015年1月開工建設，11月底全部完工。2017年3月，武威市政府網(wǎng)、每日甘肅網(wǎng)發(fā)布了提及金榮沙漠生態(tài)公路建成通車的文章。
一審法院對榮華公司法定代表人張嚴德進行了調(diào)查詢問。張嚴德述稱：“案涉公路是我公司用自有機械推了幾個月沙丘，沙丘推完再沒有管過。涼州區(qū)和市上商量政府修路，我?guī)兔o施工隊伍擔保貸款，沙丘推平后的現(xiàn)狀交給政府。政府進行招投標，就推沙費用，金程公司先做到預算里，再給我。我公司墊資修建的是天億大道、榮生大道、榮華大道，與金榮沙漠生態(tài)公路無關(guān)?！?018年5月29日，一審法院組織各方當事人前往現(xiàn)場進行勘察，發(fā)現(xiàn)所有交通路標牌未予設置，路基距地面超過3米的部分未做防護，路面路肩未做，部分路面存在裂縫、有拱起現(xiàn)象，局部有起皮露骨、斷板現(xiàn)象。2015年7月至2016年9月，武威交投公司共計轉(zhuǎn)給涼州區(qū)交通局工程借款2660萬元。至本案訴訟前，金程公司收到?jīng)鲋輩^(qū)交通局轉(zhuǎn)付工程款9420萬元。
一審法院總結(jié)了本案的三個焦點問題，并作如下評判：
（一）《施工合同》效力的確定
根據(jù)建設工程施工合同司法解釋第一條的規(guī)定，建設工程施工合同具有“建設工程必須進行招標而未招標或者中標無效的”情形的，應當根據(jù)合同法第五十二條第（五）項的規(guī)定認定無效。本案工程屬使用國有資金進行建設的項目，屬于《中華人民共和國招投標法》第三條規(guī)定必須進行招投標的項目。本案公路于2015年初開工建設，2015年11月進行招投標，2015年12月簽訂《施工合同》，先施工后招標，存在先定后招、明招暗定情形，明顯違反招投標規(guī)定。因此，本案《施工合同》違反法律強制性規(guī)定，系無效合同。
（二）付款條件是否具備、付款請求應否支持
關(guān)于付款條件是否具備。經(jīng)現(xiàn)場勘查，截止2017年8月5日，金程公司已完成路基、路面及涵洞工程。招標工程量清單中邊溝、排水溝、護坡、防護欄、交通標志牌、路面標線工程均未施工?，F(xiàn)場已有車輛通行。雙方當事人提供的通訊報道內(nèi)容也能反映工程已開始使用的事實。工程雖未結(jié)算，但已經(jīng)通車使用，現(xiàn)因合同無法繼續(xù)履行，對已施工部分進行清理結(jié)算，應認定已具備付款條件。涼州區(qū)交通局等以其非付款主體，工程未交工驗收，主張不承擔付款責任的理由不能成立。
關(guān)于欠付工程進度款金額及利息的確定。金程公司認為工程已交工1年，超過質(zhì)保期，要求按100%支付工程進度款。經(jīng)查，《施工合同》簽訂于2015年12月13日，約定合同工期為730天，對工程進度付款未作約定，僅約定根據(jù)工程量清單所列的預計數(shù)量和單價或總額價計算合同總價為28550.4945萬元。建設工程施工合同司法解釋第二條規(guī)定，建設工程施工合同無效，但建設工程經(jīng)竣工驗收合格的，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，應予支持。本案經(jīng)現(xiàn)場勘驗，工程質(zhì)量部分路面存在裂縫、拱起現(xiàn)象，局部有起皮露骨、斷板現(xiàn)象。經(jīng)釋明，涼州區(qū)交通局等均未對工程質(zhì)量瑕疵問題提起質(zhì)量鑒定，亦未對上述質(zhì)量瑕疵問題的修復費用進行主張。故本案工程價款參照《施工合同》約定進行處理。金程公司審理中提供了其自行委托中鼎公司制作的《工程造價編制報告》，對已完成施工內(nèi)容和未完成施工內(nèi)容進行了明確，與現(xiàn)場勘查結(jié)果基本一致。中鼎公司具有工程造價咨詢企業(yè)甲級證書，編制人均為注冊造價工程師。該編制報告已對未施工部分工程量進行了剔除?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二十八條規(guī)定，當事人自行委托鑒定部門作出的鑒定，另一方當事人有足以反駁的證據(jù)證明其鑒定確有錯誤，申請重新鑒定的，人民法院應予準許。涼州區(qū)交通局等雖不認可中鼎公司《工程造價編制報告》，但經(jīng)多次釋明，均未在指定期間內(nèi)對《工程造價編制報告》提出明確反駁證據(jù)或申請工程造價鑒定，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條，應視為涼州區(qū)交通局等舉證不能，故按《工程造價編制報告》認定金程公司已施工部分工程價款為249028600元。
本案招標文件中項目專用合同條款明確“缺陷責任期自實際交工之日起計算1年，保修期自實際交工日期起計算1年，質(zhì)量保證金5%”。本案工程除排水溝、防護欄、標志牌、路面標線等工程外其余基本完工，2015年年底已通車，應視為實際交工。根據(jù)前述約定，本案保修期已經(jīng)屆滿，各方未對質(zhì)量保證金提出抗辯主張，故應全額支付下欠工程款。各方對金程公司已收取9420萬元工程款無異議，故下欠工程款為154828600元。金程公司主張從交工之日起算欠付工程款利息，鑒于本案確有少量項目工程未完成，金程公司亦明知工程違反招投標規(guī)定，故從起訴之日起按照中國人民銀行同期同類貸款利率計算欠付工程款利息。
（三）付款主體的確定
武威市交通局僅作為武威市發(fā)展和改革委員會確認的項目業(yè)主，負責申請專項補助資金，對項目設計、施工、材料采購等行使行政管理權(quán)，武威交投公司是武威市交通局確定的具體負責項目投融資、項目管理工作的項目法人。相應的項目立項、環(huán)評、可行性研究等批復中均明確涼州區(qū)交通局作為建設單位，負責具體實施，涼州區(qū)交通局亦作為建設單位領取了《建設項目選址意見書》，并與金程公司簽訂《施工合同》?！妒┕ず贤冯m因違反招投標規(guī)定而無效，但并不影響涼州區(qū)交通局作為合同相對方應承擔的付款責任。涼州區(qū)交通局為證明建設方系榮華公司，提交了2015年7月27日涼州區(qū)政府呈閱件《武威通航產(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設進展情況匯報》。該文件明確載明金榮沙漠生態(tài)公路2015年1月開工建設，2月底榮華公司組織完成了全線路基土石方工程，2015年4月中旬至5月，由涼州區(qū)組織實施完成了涼州段天然砂礫路面墊層工程。文件內(nèi)容與榮華公司法定代表人張嚴德在接受一審法院調(diào)查時的陳述及榮華公司出具的《情況說明》內(nèi)容相符。因本案工程處于沙漠地段，上述證據(jù)只能說明榮華公司在金程公司接手前完成了部分基礎工作，不能證明榮華公司是建設方。同時，涼州區(qū)交通局也未能舉證證明金程公司與榮華公司存在故意串通，套取工程資金的事實。故涼州區(qū)交通局提交的證據(jù)不足以證明其主張，本案付款主體應為涼州區(qū)交通局。
綜上，一審法院判決：1.涼州區(qū)交通局于判決生效之日起三十日內(nèi)向金程公司支付下欠工程款154828600元，并承擔154828600元自2017年11月17日起按照中國人民銀行同期同類貸款利率計算至實際付清之日止的利息；2.駁回金程公司其他訴訟請求。案件受理費990300元，由涼州區(qū)交通局負擔。
二審期間，當事人圍繞上訴請求提交了證據(jù)。本院依法組織當事人進行了證據(jù)交換和質(zhì)證。
涼州區(qū)交通局提交了榮華公司向古浪縣交通局出具的一份書面證明及金程公司出具的兩份收款收據(jù)，擬證明本案工程是榮華公司自建項目。榮華公司證明的內(nèi)容為：“古浪縣交通運輸局：茲證明由我公司負責建設的金榮沙漠生態(tài)路項目（涼州段、古浪段）均由甘肅金程建筑工程有限責任公司承建，我公司同意該項目的工程款撥付至甘肅金程建筑工程有限責任公司銀行賬戶，開戶行：甘肅武威建行西街支行，賬號：62×××91，請貴局予以辦理撥款為盼?！苯鸪坦緝煞菔論?jù)出具的時間分別為2015年9月21日和9月22日，內(nèi)容均為：“今收到古浪縣交通運輸局交來預付工程款1000萬元。注：金榮沙漠生態(tài)公路古浪段?！眱煞菔論?jù)上均加蓋了金程公司的財務專用章。
金程公司質(zhì)證意見：對真實性無異議，對關(guān)聯(lián)性和證明目的有異議，這些證據(jù)反而可以證明金程公司是工程施工方。武威市交通局和武威交投公司質(zhì)證意見：對真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證明目的均予認可。
本院認證意見：各方當事人均認可三份證據(jù)的真實性，故本院對其真實性予以確認。榮華公司的證明說明該公司主張本案系金程公司承建，金程公司出具的收據(jù)說明古浪縣交通局向金程公司預付了工程款。三份證據(jù)相互印證，可以證明金程公司是本案工程的承建單位，不能實現(xiàn)涼州區(qū)交通局有關(guān)本案工程是榮華公司自建項目的證明目的。
金程公司、武威市交通局、武威交投公司未提交新證據(jù)。
本院審理查明，一審法院查明的事實屬實，本院予以確認。
本院認為，綜合訴辯觀點，本案二審爭議的焦點可歸納為三點：1.涼州區(qū)交通局應否承擔支付本案工程款的責任；2.《工程造價編制報告》能否作為認定本案工程造價的依據(jù)；3.本案工程款付款條件是否成就。
關(guān)于第一個焦點問題。本案《建設項目選址意見書》明確載明建設單位是涼州區(qū)交通局，該局亦作為招標單位對工程進行了招標，并與中標單位金程公司簽訂了《施工合同》，且向金程公司支付了部分工程款，故涼州區(qū)交通局是本案工程發(fā)包人，應承擔支付工程款的責任。對該局有關(guān)本案工程系榮華公司自建項目的上訴理由。本院認為，榮華公司法定代表人張嚴德在接受一審法院詢問時所作陳述與榮華公司出具的《情況說明》可以證明榮華公司對本案工程只進行了部分基礎施工，隨后即交由相關(guān)政府部門組織施工。本案相關(guān)政府部門出具的立項、環(huán)評等文件，亦可證明本案工程并非榮華公司自建項目。涼州區(qū)交通局此項上訴理由不具有事實依據(jù)，本院不予支持。對涼州區(qū)交通局有關(guān)武威市交通局是本案工程業(yè)主單位，其系受該局委托與金程公司簽訂合同的上訴理由。本院認為，相關(guān)政府文件的確載明武威市交通局是項目業(yè)主，但該局作為涼州區(qū)交通局的上級主管部門，向涼州區(qū)交通局下發(fā)了由涼州區(qū)交通局負責建設本案工程的通知，涼州區(qū)交通局亦簽訂了合同、組織了招投標、支付了部分工程款。政府上下級部門之間的行政命令、行政審批系政府內(nèi)部事務，涼州區(qū)交通局以此抗辯其與金程公司訂立的民事合同，缺乏事實和法律依據(jù)，本院亦不予支持。一審判決判令涼州區(qū)交通局支付工程款，處理正確，本院予以維持。
關(guān)于第二個焦點問題。《最高人民法院關(guān)于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第十四條第一款規(guī)定：“當事人對工程造價、質(zhì)量、修復費用等專門性問題有爭議，人民法院認為需要鑒定的，應當向負有舉證責任的當事人釋明。當事人經(jīng)釋明未申請鑒定，雖申請鑒定但未支付鑒定費用或者拒不提供相關(guān)材料的，應當承擔舉證不能的法律后果?！北景腹こ淘靸r鑒定由金程公司于訴前單方委托。中鼎公司作為具有相關(guān)鑒定資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)，依據(jù)《施工合同》，經(jīng)現(xiàn)場勘查，剔除未施工內(nèi)容后，作出《工程造價編制報告》。涼州區(qū)交通局不認可該報告，但經(jīng)一審法院釋明，該局不對工程造價申請鑒定，亦未能提交證據(jù)證明該報告存在程序違法或結(jié)論缺乏依據(jù)等不應被采信的情形，應承擔舉證不能的法律后果。一審法院采信《工程造價編制報告》并據(jù)此確定本案工程造價，具有法律依據(jù)。涼州區(qū)交通局關(guān)于一審判決錯誤采信《工程造價編制報告》的上訴理由不能成立，本院不予支持。另，榮華公司明確表示其施工部分計入金程公司的工程量，其和金程公司另行結(jié)算，一審判決未扣除榮華公司完成的部分工程量，處理正確，涼州區(qū)交通局有關(guān)應扣除榮華公司完成的工程量的上訴理由亦不成立。
關(guān)于第三個焦點問題。本案工程未經(jīng)竣工驗收，但已實際投入使用。涼州區(qū)交通局提出工程質(zhì)量抗辯，但未提交證據(jù)證明，經(jīng)一審法院釋明亦未申請工程質(zhì)量鑒定，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第十四條的規(guī)定，該局應承擔舉證不能的法律后果，應視為該局認可本案工程質(zhì)量。一審法院認定本案工程款付款條件已成就，處理正確，本院予以維持。
綜上所述，涼州區(qū)交通局的上訴請求不能成立，應予駁回；一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費990300元，由上訴人涼州區(qū)交通運輸局負擔。
本判決為終審判決。
審判長 歐海燕
審判員 楊弘磊
審判員 劉小飛
二〇一九年七月二日
法官助理魏曉龍
書記員陳璐
成為第一個評論者