中華人民共和國(guó)最高人民法院
民 事 判 決 書
（2019）最高法民終1459號(hào)
上訴人（原審原告）：長(zhǎng)沙市市政工程有限責(zé)任公司。住所地：湖南省長(zhǎng)沙市雨花區(qū)曙光中路297號(hào)。
法定代表人：曾卓，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：周燦，湖南商周律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：黃捷，男，住湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)，由湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)研究會(huì)推薦。
上訴人（原審被告）：湖南省株洲市醴陵市人民政府。住所地：湖南省株洲市醴陵市左權(quán)路59號(hào)。
法定代表人：董巍，該市市長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：張蔣開(kāi)，北京市方正律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：傅前明，北京市方正律師事務(wù)所律師。
上訴人（原審被告）：醴陵市淥江新城投資開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市長(zhǎng)慶示范區(qū)黃沙村。
法定代表人：文建純，該公司執(zhí)行董事。
委托訴訟代理人：張蔣開(kāi)，北京市方正律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：傅前明，北京市方正律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）：醴陵市淥江投資控股集團(tuán)有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市國(guó)瓷南路8號(hào)。
法定代表人：姚紅波，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：石偉，湖南弘揚(yáng)律師事務(wù)所律師。
上訴人長(zhǎng)沙市市政工程有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)沙市政公司）因與上訴人湖南省株洲市醴陵市人民政府（以下簡(jiǎn)稱醴陵市政府）、醴陵市淥江新城投資開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱新城公司）、被上訴人醴陵市淥江投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱淥江集團(tuán)）建設(shè)工程施工合同糾紛一案，不服湖南省高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱湖南高院）（2018）湘民初5號(hào)民事判決，向本院提起上訴。本院于2019年8月5日立案后，依法組成合議庭，開(kāi)庭進(jìn)行了審理。長(zhǎng)沙市政公司的委托訴訟代理人周燦、黃捷，醴陵市政府、新城公司的委托訴訟代理人張蔣開(kāi)、傅前明，淥江集團(tuán)的委托訴訟代理人石偉到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
長(zhǎng)沙市政公司上訴請(qǐng)求：一、維持一審判決第一項(xiàng)；二、撤銷一審判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)，改判：1.醴陵市政府、新城公司共同向長(zhǎng)沙市政公司支付未按約將土地辦至長(zhǎng)沙市政公司名下的賠償款人民幣7734萬(wàn)元（按工程總價(jià)款的60%的25%計(jì)算），省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)款人民幣257.8萬(wàn)元（按工程總價(jià)款的0.5%計(jì)算）；2.由醴陵市政府、新城公司共同向長(zhǎng)沙市政公司支付逾期支付工程款的違約金人民幣3807.94萬(wàn)元，并支付至實(shí)際付清之日止；3.由醴陵市政府、新城公司共同向長(zhǎng)沙市政公司支付逾期結(jié)算的利息人民幣2566.35萬(wàn)元，并支付至實(shí)際付清之日止；4.淥江集團(tuán)對(duì)上述債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。三、本案一、二審的全部訴訟費(fèi)由醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)共同承擔(dān)。事實(shí)和理由：一、本案各方簽訂的系列合同均合法有效。（一）本案各方簽訂的系列合同均系簽約雙方真實(shí)意思的表示，且長(zhǎng)沙市政公司已履行完畢；其中，《醴陵市高鐵連接線項(xiàng)目融資和建設(shè)合作框架協(xié)議書》（以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》）本質(zhì)上不是建設(shè)工程施工合同，是項(xiàng)目融資和建設(shè)合作協(xié)議。（二）《框架協(xié)議》僅為醴陵市政府為落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金的來(lái)源及項(xiàng)目建設(shè)模式與長(zhǎng)沙市政公司達(dá)成的初步意向，協(xié)議中并未涉及工程項(xiàng)目的具體名稱、工程價(jià)款的具體數(shù)額、雙方的權(quán)利和義務(wù)、施工組織涉及和工期、質(zhì)量與驗(yàn)收、材料設(shè)備供應(yīng)、竣工驗(yàn)收等工程建設(shè)過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，其簽訂不能視同為簽約雙方在項(xiàng)目招投標(biāo)前就合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了磋商，且本案沒(méi)有證據(jù)證明在施工項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施前，長(zhǎng)沙市政公司和新城公司有過(guò)任何形式的實(shí)質(zhì)性磋商。（三）長(zhǎng)沙市政公司是在經(jīng)歷嚴(yán)格的公開(kāi)投標(biāo)程序，取得中標(biāo)通知以后與新城公司簽訂的《道路工程施工合同》，符合評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到中標(biāo)條件是長(zhǎng)沙市政公司與新城公司簽訂《道路工程施工合同》的唯一條件，故《框架協(xié)議》不可能對(duì)長(zhǎng)沙市政公司投標(biāo)和簽約造成實(shí)質(zhì)性影響。二、醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)嚴(yán)重違約，應(yīng)按約承擔(dān)違約責(zé)任。根據(jù)《框架協(xié)議》和《道路工程施工合同》的約定，醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)應(yīng)承擔(dān)的違約損失賠償包括未按約交付土地違約金、逾期支付工程款違約金、逾期結(jié)算利息、省優(yōu)工程獎(jiǎng)勵(lì)金等。（一）未按約交付土地賠償金。該項(xiàng)損失系簽約雙方在簽約時(shí)就均已預(yù)見(jiàn)的損失，并在《框架協(xié)議》中予以約定，但醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)至今無(wú)法向長(zhǎng)沙市政公司交付土地，致使土地開(kāi)發(fā)的收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。（二）逾期支付工程款違約金。根據(jù)《框架協(xié)議》第8.3條的約定，醴陵市政府應(yīng)按應(yīng)付金額每日萬(wàn)分之二向長(zhǎng)沙市政公司支付違約金。（三）逾期結(jié)算利息?！兜缆饭こ淌┕ず贤返?3.3條約定：“發(fā)包人收到竣工結(jié)算報(bào)告或結(jié)算資料后28天內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不支付工程竣工結(jié)算價(jià)款的，從竣工結(jié)算報(bào)告即結(jié)算資料核定后第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價(jià)款的利息并承擔(dān)違約責(zé)任?！保ㄋ模┦?yōu)工程獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)《框架協(xié)議》第10.2條、《道路工程施工合同》第26條的約定，如工程獲評(píng)省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)，長(zhǎng)沙市政公司可以獲得工程總造價(jià)0.5%的獎(jiǎng)勵(lì)。三、淥江集團(tuán)應(yīng)對(duì)新城公司的違約行為承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。淥江集團(tuán)雖不是案涉合同的簽約主體，但其作為案涉工程項(xiàng)目的管理方和項(xiàng)目權(quán)益的所有人全程參與了案涉工程的管理、竣工驗(yàn)收及工程款項(xiàng)的支付等事項(xiàng)，同時(shí)，其作為新城公司的唯一股東，與新城公司存在人格混同的情形。
醴陵市政府辯稱，《框架協(xié)議》只是預(yù)約，系意向性意思表示，本身沒(méi)有約定具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；本案糾紛發(fā)生在《道路工程施工合同》當(dāng)事人之間，與醴陵市政府無(wú)關(guān)。一審法院援引“債的加入”認(rèn)定醴陵市政府為《道路工程施工合同》的當(dāng)事人，缺乏事實(shí)根據(jù)，亦與“債的加入”不改變債的同一性這一根本特點(diǎn)相悖?！犊蚣軈f(xié)議》約定以“土地抵扣工程款”因違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》等的強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效；《道路工程施工合同》既未經(jīng)過(guò)規(guī)范的招標(biāo)程序，又存在中標(biāo)無(wú)效的情形，亦屬無(wú)效；長(zhǎng)沙市政公司除得向新城公司“請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款”和主張“締約過(guò)失”賠償責(zé)任外，再無(wú)合法權(quán)利向其他民事主體提出其他訴訟主張。
新城公司辯稱，本案基于BT項(xiàng)目而生，案由應(yīng)為“土地融資與建設(shè)工程施工合同糾紛”。案涉合同均為無(wú)效合同，應(yīng)按合同無(wú)效的規(guī)則處理本案，長(zhǎng)沙市政公司除得“請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款”和主張“締約過(guò)失”賠償責(zé)任外，再無(wú)合法權(quán)利提出其他訴訟主張。一審法院未能查明本案有關(guān)融資、案涉工程造價(jià)、融資往來(lái)款與工程款的支付等問(wèn)題，且錯(cuò)誤認(rèn)定有關(guān)案涉項(xiàng)目招投標(biāo)的過(guò)程、完成結(jié)算資料移交的時(shí)間、啟動(dòng)結(jié)算程序的時(shí)間、利息的起算時(shí)間等基本事實(shí)。一審法院認(rèn)定新城公司加入醴陵市政府與長(zhǎng)沙市政公司之間的建設(shè)施工合同法律關(guān)系有誤；而淥江集團(tuán)并非任何一個(gè)合同的主體，亦不存在“人格混同”的情形；因此，醴陵市政府、淥江集團(tuán)不應(yīng)對(duì)長(zhǎng)沙市政公司承擔(dān)任何民事責(zé)任。
淥江集團(tuán)辯稱，淥江集團(tuán)不是本案任何一份合同的當(dāng)事人，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任；長(zhǎng)沙市政公司認(rèn)為淥江集團(tuán)與新城公司存在人格混同，沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。
醴陵市政府上訴請(qǐng)求：撤銷一審判決第一項(xiàng)、第二項(xiàng)，并改判駁回長(zhǎng)沙市政公司對(duì)醴陵市政府的全部訴訟請(qǐng)求；本案一、二審訴訟費(fèi)由長(zhǎng)沙市政公司承擔(dān)。事實(shí)和理由：一、醴陵市政府無(wú)需對(duì)本案的債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任?！犊蚣軈f(xié)議》《道路工程施工合同》以及《滬昆高鐵站（醴陵）連接線新建工程補(bǔ)充協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充協(xié)議》）均屬無(wú)效合同，醴陵市政府與長(zhǎng)沙市政公司不存在合法有效的合同關(guān)系；《道路工程施工合同》系新城公司獨(dú)立實(shí)施的民事行為，醴陵市政府并非該合同的簽訂主體。二、一審法院錯(cuò)誤認(rèn)定長(zhǎng)沙市政公司已經(jīng)移交了齊全的結(jié)算資料，并錯(cuò)誤認(rèn)定工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元。（一）直至2016年1月18日，長(zhǎng)沙市政公司還向醴陵市財(cái)政評(píng)審中心（以下簡(jiǎn)稱財(cái)評(píng)中心）補(bǔ)交了28本結(jié)算資料；而在參與工程結(jié)算問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)議的過(guò)程中，長(zhǎng)沙市政公司仍在補(bǔ)充、完善結(jié)算資料，可見(jiàn)結(jié)算資料并不齊全。（二）長(zhǎng)沙市政公司的證據(jù)不足以證明案涉工程已完成結(jié)算?！鄂妨晔薪ㄔO(shè)工程項(xiàng)目完成進(jìn)度表》（以下簡(jiǎn)稱進(jìn)度表）并非案涉工程的結(jié)算憑據(jù)，而財(cái)評(píng)中心出具《建設(shè)工程結(jié)算審核單》并未重復(fù)作出結(jié)論；長(zhǎng)沙市政公司在2016年1月之后一直在參與結(jié)算審核過(guò)程，案涉工程在此之前不可能完成了結(jié)算；由于長(zhǎng)沙市政公司的結(jié)算資料不齊全，財(cái)評(píng)中心的審核結(jié)論不存在超過(guò)合同約定結(jié)算期限的問(wèn)題；長(zhǎng)沙市政公司已經(jīng)認(rèn)可了由財(cái)評(píng)機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的評(píng)審，且本案目前并無(wú)工程款決算依據(jù)。（三）新城公司以借款的形式向長(zhǎng)沙市政公司支付了4000萬(wàn)元，為減少訴累、定分止?fàn)?，該?xiàng)借款本息在本案中應(yīng)當(dāng)全額予以抵銷。三、案涉三份合同均無(wú)效，其中的違約條款同樣歸于無(wú)效；長(zhǎng)沙市政公司未及時(shí)移交齊全的結(jié)算資料，導(dǎo)致工程結(jié)算一直無(wú)法完成，新城公司沒(méi)有支付工程款的義務(wù)，并非無(wú)正當(dāng)理由不支付工程結(jié)算價(jià)款，也因此不存在違約行為。四、《道路工程施工合同》中僅約定按照同期銀行貸款利率支付拖欠工程款的利息，故按照同期貸款基準(zhǔn)利率的二倍賠償利息損失沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。
新城公司上訴請(qǐng)求：撤銷一審判決，改判：1.新城公司向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款148467058元；2.駁回長(zhǎng)沙市政公司其他全部訴訟請(qǐng)求。事實(shí)和理由：一、新城公司應(yīng)向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款為148467058元，一審法院認(rèn)定案涉工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元是完全錯(cuò)誤的。新城公司與淥江集團(tuán)是以結(jié)算審計(jì)確定工程審定金額，不能以進(jìn)度表上估算金額來(lái)認(rèn)定案涉工程總價(jià)款；進(jìn)度表上的簽署時(shí)間分別為2016年1月11日和2016年1月18日，在此之后長(zhǎng)沙市政公司還向財(cái)評(píng)中心提交了28份資料，可見(jiàn)長(zhǎng)沙市政公司提供的資料不全，且長(zhǎng)沙市政公司之后還參與了政府組織的五次專門會(huì)議，因而結(jié)算審核意見(jiàn)未超過(guò)合同約定的結(jié)算期限；長(zhǎng)沙市政公司已蓋章確認(rèn)湖南大為工程咨詢有限公司的審核意見(jiàn)，而根據(jù)該審核意見(jiàn)，案涉工程造價(jià)為436920648.21元。二、一審法院認(rèn)定結(jié)算資料移交的相關(guān)事實(shí)錯(cuò)誤。在結(jié)算審計(jì)過(guò)程中，長(zhǎng)沙市政公司存在一直補(bǔ)充結(jié)算資料的事實(shí)，導(dǎo)致結(jié)算審計(jì)一直在補(bǔ)充材料和調(diào)查處理中。三、一審法院認(rèn)定新城公司應(yīng)向長(zhǎng)沙市政公司支付2018年1月18日前的利息損失58828800元沒(méi)有依據(jù)。支付工程款應(yīng)當(dāng)以結(jié)算審計(jì)完成為支付前提，而到長(zhǎng)沙市政公司起訴之日止，財(cái)政審計(jì)的結(jié)算審計(jì)的最終評(píng)審結(jié)論尚未作出；長(zhǎng)沙市政公司作為熟悉建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)程序的大型建筑企業(yè)，對(duì)合同無(wú)效是有重大過(guò)錯(cuò)的；墊資工程的工程款利率原則上是以同期同類貸款利率確定，一審判決按照同期貸款基準(zhǔn)利率的二倍酌情認(rèn)定缺乏依據(jù)；欠付工程款的事實(shí)是在結(jié)算審計(jì)后才發(fā)生的，新城公司僅負(fù)有支付剩余工程款的義務(wù)，以工程款數(shù)額25660萬(wàn)元為基數(shù)計(jì)算損失不當(dāng)。
長(zhǎng)沙市政公司辯稱，案涉三份合同均為有效合同，醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。一審法院認(rèn)定案涉工程款數(shù)額正確，醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的給付義務(wù)。長(zhǎng)沙市政公司存在嚴(yán)重?fù)p失，一審法院判令只支付利息不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)沙市政公司的損失。長(zhǎng)沙市政公司與新城公司之間的借款屬于另一法律關(guān)系，不應(yīng)與工程款直接抵扣。
長(zhǎng)沙市政公司向一審法院起訴請(qǐng)求：1.判令醴陵市政府、新城公司共同向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款25660萬(wàn)元及違約金3807.94萬(wàn)元，并支付至實(shí)際付清之日止；2.判令醴陵市政府、新城公司共同支付逾期結(jié)算的利息2566.35萬(wàn)元，并支付至實(shí)際付清之日止；3.判令醴陵市政府、新城公司共同支付未按約將土地辦至長(zhǎng)沙市政公司名下的賠償款75000000元（按應(yīng)交付土地的總價(jià)值3億元的25%計(jì)算）；4.判令醴陵市政府、新城公司共同向長(zhǎng)沙市政公司支付省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)款257.8萬(wàn)元（按工程總造價(jià)的0.5%計(jì)算）；5.判令淥江集團(tuán)對(duì)上述債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任；6.判令一審全部訴訟費(fèi)用由醴陵市政府、新城公司、淥江集團(tuán)共同負(fù)擔(dān)。
一審法院查明：2012年9月17日，為加快高鐵片區(qū)開(kāi)發(fā)及高鐵連接線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醴陵市政府（甲方）與長(zhǎng)沙市政公司（乙方）簽訂《框架協(xié)議》，約定就項(xiàng)目采取融資建設(shè)模式。協(xié)議第一條約定：項(xiàng)目位于湖南省醴陵市長(zhǎng)慶示范區(qū)，詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)由甲方確定。項(xiàng)目包括經(jīng)甲方認(rèn)可的屬于道路、橋梁、綠化、亮化等設(shè)計(jì)范圍內(nèi)建設(shè)的所有內(nèi)容。項(xiàng)目總投資估算額不少于4億元人民幣。第四條約定：工程采用約定的融資建設(shè)模式實(shí)施。乙方負(fù)責(zé)籌集本工程所需資金和建設(shè)過(guò)程中的組織和管理，項(xiàng)目的建設(shè)管理職責(zé)由甲方承擔(dān)，工程建成后按約定程序由乙方移交給甲方，并由甲方按本合同約定支付乙方工程款。第五條約定：項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之日起10個(gè)工作日內(nèi)，雙方應(yīng)組成投資決算組，負(fù)責(zé)辦理確認(rèn)本項(xiàng)目工程造價(jià)的決算事宜。項(xiàng)目驗(yàn)收合格之日起30個(gè)工作日內(nèi)，乙方應(yīng)向甲方提交工程決算書，甲方在收到乙方提交的工程決算書之日起30個(gè)工作日內(nèi)，由財(cái)評(píng)中心、工程審計(jì)中心對(duì)工程造價(jià)決算進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審部門應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)提交評(píng)審結(jié)果，并作為決算依據(jù)。第六條約定：工程建設(shè)期間，按施工進(jìn)度完成總工程量50%時(shí)，甲方向乙方支付總工程款的20%，工程驗(yàn)收合格之日起7日內(nèi)甲方向乙方支付工程款至總工程款的40%。剩余的60%工程款以土地作為回報(bào)。乙方留5%工程款作為保修金，保修期一年，不計(jì)息。甲方同意乙方可選擇60%的工程款以土地形式予以回報(bào)，所回報(bào)土地按照與60%工程款等價(jià)的原則（地塊為招標(biāo)公告所示A、B地塊，面積不超過(guò)300畝，按實(shí)測(cè)面積為準(zhǔn)，如60%工程款超過(guò)300畝土地實(shí)際價(jià)值，超額部分以現(xiàn)金方式一次性支付），根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估等，A地塊價(jià)格為78萬(wàn)元一畝，B地塊價(jià)格為58萬(wàn)元一畝。工程竣工通車后30個(gè)工作日甲方負(fù)責(zé)將土地辦理至乙方（或乙方指定的公司）名下。第七條約定：甲方同時(shí)向乙方提供價(jià)值相當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)證作為乙方融資的抵押擔(dān)保。在簽訂本協(xié)議后十個(gè)工作日內(nèi)，乙方負(fù)責(zé)融資壹億元人民幣給甲方使用，其余融資款項(xiàng)按實(shí)際拆遷進(jìn)度確保拆遷安置款及時(shí)到位的原則向甲方支付，總?cè)谫Y額為貳億元人民幣，年利率11.78%，期限為1年。第八條約定：甲方逾期支付當(dāng)期工程款的，每逾期一日，甲方應(yīng)按欠付金額每日萬(wàn)分之二向乙方支付違約金。任何一方違反本協(xié)議其他約定，應(yīng)向守約方支付投資總額1%的違約金。如甲方未按約定將土地辦理至乙方名下，甲方賠償土地總價(jià)的25%給乙方。如乙方未能按法定招標(biāo)程序中標(biāo)本工程，甲方在開(kāi)標(biāo)后十日內(nèi)退還融資款。甲方無(wú)法落實(shí)合同約定的義務(wù)給乙方的建設(shè)、回購(gòu)造成妨礙的，乙方有權(quán)中止履行合同義務(wù)，甲方仍無(wú)法履行義務(wù)的，乙方有權(quán)終止合同且不免除甲方違約責(zé)任。
2012年9月28日，醴陵市長(zhǎng)慶示范區(qū)投資開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司（2015年更名為新城公司，以下均稱新城公司）作為項(xiàng)目業(yè)主單位通過(guò)招標(biāo)部門發(fā)布《長(zhǎng)慶示范區(qū)（滬昆高鐵站醴陵連接線）市政基礎(chǔ)設(shè)施和連接線A、B地塊綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)招標(biāo)公告》，該公告載明了項(xiàng)目概況、建設(shè)規(guī)模、發(fā)包模式、投資人資格等內(nèi)容，其中包含以下具體內(nèi)容：連接線A、B地塊可開(kāi)發(fā)用地面積約300畝，該開(kāi)發(fā)地塊在市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工通車后，項(xiàng)目投融資人即成為該地塊唯一摘牌權(quán)利人，該地塊項(xiàng)目開(kāi)發(fā)相關(guān)手續(xù)由投融資人負(fù)責(zé)辦理。此外，該公告發(fā)包模式一項(xiàng)中載明：該項(xiàng)目堅(jiān)持先公益后開(kāi)發(fā)的原則，采用由投融資人全額墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，業(yè)主用連接線A、B地塊可開(kāi)發(fā)建設(shè)土地進(jìn)行融資，業(yè)主在連接線工程竣工通車后一個(gè)月內(nèi)交付土地至投融資人名下。長(zhǎng)沙市政公司于2012年10月31日為上述項(xiàng)目遞交投標(biāo)文件。2012年11月6日，新城公司和招標(biāo)代理人共同向長(zhǎng)沙市政公司發(fā)出《中標(biāo)通知書》。2013年7月8日，新城公司和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)再次向長(zhǎng)沙市政公司發(fā)出一份《中標(biāo)通知書》。2014年9月2日，新城公司與長(zhǎng)沙市政公司簽訂《道路工程施工合同》，主要對(duì)上述工程項(xiàng)目建設(shè)施工的具體內(nèi)容和雙方關(guān)于工程項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定，其中約定合同暫定價(jià)為326474486.77元，并將醴陵市政府和長(zhǎng)沙市政公司簽訂的《框架協(xié)議》列為解釋合同的第一順位。其中，合同專用條款第26條約定：完成總工程量50%時(shí)，甲方付總工程款的20%，工程驗(yàn)收合格起7日內(nèi)甲方支付至工程總款的40%，結(jié)算審計(jì)完成后7個(gè)工作日內(nèi)付至審定工程總造價(jià)的40%，剩余60%工程款以土地作為回報(bào)，所回報(bào)土地按照與60%的工程款等價(jià)的原則（地塊為A、B地塊），地塊位置圖附后，面積不超過(guò)300畝，按實(shí)測(cè)面積為準(zhǔn)。地塊價(jià)格為A地塊78萬(wàn)元一畝，B地塊58萬(wàn)元一畝。工程竣工通車后30個(gè)工作日內(nèi)由發(fā)包人將土地辦至承包人名下。專用條款第33.3條約定：發(fā)包人收到竣工結(jié)算報(bào)告和資料后28天內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不支付工程款，從竣工結(jié)算報(bào)告和資料核定后第29天起按同期銀行貸款利率向承包人支付工程款的利息。專用條款第35條約定：如發(fā)包人在結(jié)算審核后26天后無(wú)正當(dāng)理由不支付工程結(jié)算款，按上述第33.3條的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)違約責(zé)任。該合同附件為上述A、B地塊具體地理位置圖。經(jīng)查，該圖雖畫出了地塊大致位置，但無(wú)法確定精確范圍，湖南高院依當(dāng)事人申請(qǐng)到國(guó)土部門和醴陵市政府調(diào)取相關(guān)資料（包括當(dāng)?shù)貒?guó)土局的規(guī)劃等），但仍無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有資料明確當(dāng)事人約定的A、B地塊具體位置，合同履行過(guò)程中，新城公司和醴陵市政府也未向長(zhǎng)沙市政公司交付上述土地。施工過(guò)程中，2015年11月2日，新城公司又與長(zhǎng)沙市政公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，對(duì)工期延長(zhǎng)及相應(yīng)補(bǔ)償事宜進(jìn)行約定。
案涉工程于2015年11月完工，2015年12月30日通過(guò)竣工驗(yàn)收。2015年11月23日，長(zhǎng)沙市政公司將結(jié)算資料全部移交給新城公司，該結(jié)算資料包含合同、中標(biāo)通知書、竣工驗(yàn)收交接單、完工圖、工程造價(jià)、工程量計(jì)算書、工程經(jīng)濟(jì)技術(shù)簽證單、隱蔽工程驗(yàn)收記錄、工程項(xiàng)目造價(jià)、工程量計(jì)算書等一系列文件。
2012年9月14日，醴陵市政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)議并形成會(huì)議紀(jì)要（以下簡(jiǎn)稱會(huì)議紀(jì)要），該會(huì)議紀(jì)要中第十一項(xiàng)為討論案涉項(xiàng)目建設(shè)投融資工作，主要擬定了案涉項(xiàng)目的融資方式、進(jìn)度款支付方式、用上述A、B地塊的土地使用權(quán)作為向投資方的履約保證以及掛牌價(jià)格等事項(xiàng)，并決定對(duì)案涉項(xiàng)目建設(shè)和A、B地塊實(shí)行捆綁招標(biāo)。2015年12月11日，新城公司制作了一份進(jìn)度表，載明滬昆高鐵站醴陵連接線K0+000-K0+960工程合同造價(jià)約6500萬(wàn)元，新增已完成工程項(xiàng)目及預(yù)計(jì)造價(jià)59258473元，已撥付工程資金9252000元，新城公司在“建設(shè)單位意見(jiàn)”一欄簽署同意報(bào)財(cái)政評(píng)審（2015年12月12日）并加蓋公司公章，相關(guān)評(píng)審員在“財(cái)評(píng)中心項(xiàng)目專管員或評(píng)審人員意見(jiàn)一欄”簽署“估算已完工程預(yù)算造價(jià)約5600萬(wàn)元”（2016年1月11日），財(cái)評(píng)中心主任于2016年1月11日簽署“同意評(píng)審員意見(jiàn)”并加蓋財(cái)評(píng)中心公章。2016年1月12日，新城公司又制作一份進(jìn)度表，載明滬昆高鐵站（醴陵）連接線新建工程（AK0+960-站前廣場(chǎng)）工程合同造價(jià)32600萬(wàn)元，新增已完工工程項(xiàng)目及預(yù)計(jì)造價(jià)54074萬(wàn)元，已撥工程資金13000萬(wàn)元，新城公司于2016年1月18日簽署“同意送財(cái)評(píng)審核”并加蓋公司公章，財(cái)評(píng)中心評(píng)審人員簽署“估算已完工程造價(jià)約4.596億元”，財(cái)評(píng)中心主任簽署“同意評(píng)審員意見(jiàn)”并加蓋公章（2016年1月18日）。以上兩段工程經(jīng)審核同意的款項(xiàng)合計(jì)51560萬(wàn)元。淥江集團(tuán)于2017年1月19日制作一份《醴陵市淥江投資控股集團(tuán)有限公司資金撥付內(nèi)部審批表》，載明案涉工程項(xiàng)目的總金額為51560萬(wàn)元，已撥付19100萬(wàn)元，本次撥付5000萬(wàn)元，淥江集團(tuán)相關(guān)人員先后簽署同意撥付的意見(jiàn)并加蓋公司公章。2018年9月22日，財(cái)評(píng)中心出具一份《建設(shè)工程結(jié)算審核單》，該審核單載明案涉工程財(cái)評(píng)復(fù)核金額為409467058元，核減總額為245506324元。新城公司、財(cái)評(píng)中心、醴陵市財(cái)政局先后加蓋公章。
新城公司就案涉工程向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款情況如下：2016年2月1日前支付16825.2萬(wàn)元，2016年2月4日支付1000萬(wàn)元，2016年6月8日支付478.8萬(wàn)元，2016年11月16日支付600萬(wàn)元，2017年1月24日支付5000萬(wàn)元。另，新城公司還向長(zhǎng)沙市政公司出借了4000萬(wàn)元借款。新城公司提交的其他付款證據(jù)不能證明付款屬實(shí)或者不能證明是向長(zhǎng)沙市政公司付款，湖南高院不予采信。
一審審理期間，長(zhǎng)沙市政公司明確表示不申請(qǐng)鑒定，并認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)足以認(rèn)定工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元。
一審法院認(rèn)為，關(guān)于案涉《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》是否有效的問(wèn)題。從各方簽訂合同以及前期履行合同等行為來(lái)看，案涉的三個(gè)主要合同系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，各方也是本著平等自愿原則簽訂合同，并有實(shí)際履行行為，但本案各方簽訂的系列合同本質(zhì)上系建設(shè)工程施工合同，且從工程的性質(zhì)上看，系涉及公共利益的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效合同。理由如下：第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定，案涉工程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招投標(biāo)。第二，醴陵市政府與長(zhǎng)沙市政公司簽訂的《框架協(xié)議》中已經(jīng)對(duì)案涉工程的主要內(nèi)容、大致價(jià)款、回報(bào)方式、違約責(zé)任等進(jìn)行了約定，與招投標(biāo)中的條件和后續(xù)簽訂的《道路工程施工合同》的基本內(nèi)容一致，應(yīng)認(rèn)定為當(dāng)事人在工程項(xiàng)目招投標(biāo)前進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的磋商，且該實(shí)質(zhì)性磋商對(duì)招投標(biāo)以及簽訂《道路工程施工合同》有實(shí)質(zhì)性的影響，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第五十五條規(guī)定，案涉中標(biāo)應(yīng)當(dāng)無(wú)效。第三，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)的規(guī)定，中標(biāo)無(wú)效的，相應(yīng)的建設(shè)工程合同也無(wú)效，故《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》以及《補(bǔ)充協(xié)議》應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)效合同。
關(guān)于案涉工程應(yīng)付款是多少，已付款是多少，是否還欠付工程款的問(wèn)題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條的規(guī)定，長(zhǎng)沙市政公司可以請(qǐng)求參照案涉合同的約定支付工程款?！犊蚣軈f(xié)議》《道路工程施工合同》均在實(shí)質(zhì)上約定項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后發(fā)包方在收到承包方工程決算書之日起30個(gè)工作日內(nèi)，由財(cái)評(píng)中心、工程審計(jì)中心對(duì)工程造價(jià)決算進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審部門應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)提交評(píng)審結(jié)果，并作為結(jié)算依據(jù)。實(shí)際履行過(guò)程中，案涉工程于2015年12月30日竣工驗(yàn)收合格，長(zhǎng)沙市政公司于竣工前已將結(jié)算資料全部移交給新城公司，結(jié)算資料齊全。新城公司雖主張長(zhǎng)沙市政公司提交的決算資料不全，但沒(méi)有證據(jù)證明，其主張不予支持。新城公司在收到結(jié)算資料后，實(shí)際于2015年12月11日開(kāi)始啟動(dòng)上述結(jié)算程序，對(duì)部分工程款進(jìn)行審核。財(cái)評(píng)中心在2016年1月11日認(rèn)可該部分工程已完工程造價(jià)約5600萬(wàn)元，此后又同樣在2016年1月18日認(rèn)可其余部分工程款約45960萬(wàn)元。直到2017年1月19日，淥江集團(tuán)作為新城公司的上級(jí)單位還在內(nèi)部審批表中認(rèn)可工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元，并同意按在該價(jià)款下支付5000萬(wàn)元工程款，表明案涉工程的結(jié)算實(shí)際已于此時(shí)通過(guò)財(cái)評(píng)中心的審核確認(rèn)，且新城公司和淥江集團(tuán)均認(rèn)可。新城公司等主張應(yīng)按2018年9月22日財(cái)評(píng)中心出具的審核結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的主張不能成立。第一，之前財(cái)評(píng)中心已審核同意總的結(jié)算金額，其重復(fù)作出結(jié)論缺乏客觀真實(shí)性；第二，該審核結(jié)論嚴(yán)重超過(guò)了本案合同約定的結(jié)算期限，不符合雙方的約定，同時(shí)根據(jù)有關(guān)部門發(fā)布的《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》第十八條的規(guī)定，如采信2018年9月22日的評(píng)審結(jié)論與該規(guī)定不符；第三，該審核結(jié)論審核的價(jià)款總額與財(cái)評(píng)中心2016年認(rèn)定的金額相差一億余元，對(duì)于2018年9月22日這份審核結(jié)論中工程款的核減，醴陵市政府和新城公司沒(méi)有充分的證據(jù)和理由。因此，本案工程總價(jià)款應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為51560萬(wàn)元。新城公司已支付長(zhǎng)沙市政公司工程款為23900萬(wàn)元，長(zhǎng)沙市政公司在本案中還認(rèn)可新城公司出借的款項(xiàng)2000萬(wàn)元用來(lái)抵扣工程款（利息不予抵扣），故本案新城公司已支付的工程款應(yīng)認(rèn)定為25900萬(wàn)元，欠付款項(xiàng)則為25660萬(wàn)元（51560萬(wàn)元-25900萬(wàn)元）。新城公司提出另2000萬(wàn)元出借款項(xiàng)的問(wèn)題，該問(wèn)題與本案糾紛系不同法律關(guān)系，新城公司并未反訴，且涉及利息等問(wèn)題，不宜在本案中一并處理，新城公司可另行主張權(quán)利。
關(guān)于醴陵市政府和淥江集團(tuán)在本案中是否應(yīng)對(duì)長(zhǎng)沙市政公司承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)何種責(zé)任的問(wèn)題。醴陵市政府系《框架協(xié)議》的一方當(dāng)事人，本案工程也主要是醴陵市政府主導(dǎo)開(kāi)展的市政項(xiàng)目，新城公司作為醴陵市政府授權(quán)處理公共事務(wù)的單位，其后續(xù)進(jìn)行招投標(biāo)并按中標(biāo)內(nèi)容與長(zhǎng)沙市政公司簽訂合同實(shí)際是履行《框架協(xié)議》中醴陵市政府的義務(wù)，屬于債的加入，案涉工程的招投標(biāo)和《道路工程施工合同》的簽訂均系為落實(shí)《框架協(xié)議》的主要內(nèi)容，《道路工程施工合同》系對(duì)《框架協(xié)議》的細(xì)化，且《道路工程施工合同》也明確以《框架協(xié)議》為解釋合同的第一順位依據(jù)，各方當(dāng)事人之間也沒(méi)有合同權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓的意思表示，故醴陵市政府是本案建設(shè)工程施工合同法律關(guān)系的相對(duì)方之一，應(yīng)當(dāng)與新城公司共同對(duì)長(zhǎng)沙市政公司承擔(dān)責(zé)任。至于淥江集團(tuán)，雖然其參與了案涉工程有關(guān)事宜，但并不是案涉任何一個(gè)合同的主體，長(zhǎng)沙市政公司主張淥江集團(tuán)與新城公司人格混同沒(méi)有充分依據(jù)，故淥江集團(tuán)在本案中不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。長(zhǎng)沙市政公司請(qǐng)求判令淥江集團(tuán)承擔(dān)連帶責(zé)任沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。
關(guān)于醴陵市政府和新城公司是否應(yīng)向長(zhǎng)沙市政公司支付違約金、損失賠償金和逾期付款基本利息，如須支付，應(yīng)如何計(jì)算的問(wèn)題。第一，關(guān)于長(zhǎng)沙市政公司提出的逾期付款違約金，該主張系根據(jù)合同約定提出，但由于案涉合同無(wú)效，故合同關(guān)于違約金的條款也無(wú)效，長(zhǎng)沙市政公司關(guān)于逾期付款違約金的訴訟請(qǐng)求不予支持。第二，關(guān)于長(zhǎng)沙市政公司請(qǐng)求支付損失賠償金的主張，認(rèn)定如下：案涉合同因違反《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和相關(guān)司法解釋規(guī)定而無(wú)效，本案各方當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)均應(yīng)當(dāng)知道相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于合同無(wú)效，雙方均有一定責(zé)任。醴陵市政府作為行政管理者和執(zhí)法者，新城公司作為政府授權(quán)的從事公共事務(wù)管理的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其對(duì)外從事民事行為的合法性負(fù)有更高的注意義務(wù)。同時(shí)，鑒于長(zhǎng)沙市政公司巨額墊資完成了工程建設(shè)，醴陵市政府和新城公司在工程結(jié)算完成后仍拖延支付25660萬(wàn)元剩余工程款達(dá)兩年（至本案起訴時(shí)止），對(duì)長(zhǎng)沙市政公司必然造成較大損失，醴陵市政府和新城公司對(duì)長(zhǎng)沙市政公司的損失應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。長(zhǎng)沙市政公司主張參照《框架協(xié)議》第8.5條約定按應(yīng)交付土地總價(jià)值的25%計(jì)算損失賠償金，該主張雖符合當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)能夠預(yù)見(jiàn)的損失，但因合同無(wú)效，且雙方在合同中并未明確約定土地的具體位置，無(wú)法確定土地總價(jià)值，本案不能按此約定認(rèn)定賠償金數(shù)額?？紤]到醴陵市政府和新城公司在工程價(jià)款支付上存在較嚴(yán)重違約行為，而長(zhǎng)沙市政公司的直接損失主要是資金占用方面的利息損失，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十八條的規(guī)定，對(duì)于長(zhǎng)沙市政公司的損失，酌情認(rèn)定以本案欠付工程款數(shù)額25660萬(wàn)元為基數(shù)，按照中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的二倍來(lái)計(jì)算。經(jīng)查，中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率為年利率4.75%，兩倍利率為年利率9.5%。參照《框架協(xié)議》第五條和《道路工程施工合同》第33.3條的約定，本案應(yīng)付款之日應(yīng)為2016年1月20日，欠付款利息應(yīng)當(dāng)從此時(shí)開(kāi)始計(jì)算。根據(jù)已查明的付款情況，新城公司在2016年1月20日起又陸續(xù)支付了部分工程款，直到2018年1月18日最后支付了一筆款項(xiàng)，對(duì)于2016年1月20日起至2018年1月18日的利息，經(jīng)逐筆核算，該部分利息損失為58828800元（具體計(jì)算過(guò)程見(jiàn)判決書附表），后續(xù)利息應(yīng)當(dāng)按上述年利率9.5%標(biāo)準(zhǔn)從2018年1月19日起計(jì)算至欠付工程款付清之日止。第三，長(zhǎng)沙市政公司還主張本案醴陵市政府等應(yīng)按銀行同期貸款利率支付逾期付款利息，因湖南高院已支持了長(zhǎng)沙市政公司關(guān)于損失的部分主張，長(zhǎng)沙市政公司該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求不予支持。
關(guān)于長(zhǎng)沙市政公司是否應(yīng)當(dāng)獲得合同約定的省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題。長(zhǎng)沙市政公司請(qǐng)求按《框架協(xié)議》中關(guān)于省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)的約定判令被告支付工程總造價(jià)0.5%的獎(jiǎng)勵(lì)，因合同無(wú)效，該部分又不屬于工程結(jié)算的內(nèi)容，故該約定不能作為長(zhǎng)沙市政公司主張?jiān)摢?jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，長(zhǎng)沙市政公司主張支付該獎(jiǎng)勵(lì)的訴訟請(qǐng)求不予支持。
2019年5月20日，湖南高院作出（2018）湘民初5號(hào)民事判決，判令：一、由醴陵市政府、新城公司于判決生效后三十日內(nèi)向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款256600000元；二、由醴陵市政府、新城公司于判決生效后三十日內(nèi)向長(zhǎng)沙市政公司賠償利息損失，其中2018年1月18日前的利息損失為58828800元，2018年1月19日起的利息損失以256600000元為本金，按中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的兩倍計(jì)算至欠付工程款付清之日止；三、駁回長(zhǎng)沙市政公司其他訴訟請(qǐng)求。
本院對(duì)一審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：一、案涉《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》的合同效力問(wèn)題；二、醴陵市政府、淥江集團(tuán)在本案中是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題；三、案涉工程欠款的數(shù)額問(wèn)題；四、長(zhǎng)沙市政公司關(guān)于違約金、賠償金、逾期付款利息以及省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)等請(qǐng)求是否應(yīng)予支持的問(wèn)題。
一、案涉《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》的合同效力問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條、第五十五條，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的工程建設(shè)項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)；依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人違反法律規(guī)定，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，且其行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無(wú)效；中標(biāo)無(wú)效的，相應(yīng)的建設(shè)工程合同也無(wú)效。本案中，爭(zhēng)議工程位于湖南省醴陵市長(zhǎng)慶示范區(qū)，詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)由醴陵市政府確定，具體包括經(jīng)醴陵市政府認(rèn)可的道路等建設(shè)施工內(nèi)容；該工程屬依法應(yīng)招投標(biāo)的涉及公共利益的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2012年9月14日會(huì)議紀(jì)要載明，醴陵市政府授權(quán)新城公司采取公開(kāi)招標(biāo)方式確定案涉工程建設(shè)主體；三天后，醴陵市政府即與長(zhǎng)沙市政公司簽訂《框架協(xié)議》；同年10月31日，長(zhǎng)沙市政公司就案涉項(xiàng)目遞交投標(biāo)文件；同年11月6日，新城公司和招標(biāo)代理人共同向長(zhǎng)沙市政公司發(fā)出《中標(biāo)通知書》。其后，新城公司根據(jù)醴陵市政府的授權(quán)，就《框架協(xié)議》所涉項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)。2013年7月8日，新城公司與招標(biāo)代理人再次向長(zhǎng)沙市政公司發(fā)出《中標(biāo)通知書》；2014年9月2日，新城公司與長(zhǎng)沙市政公司簽訂《道路工程施工合同》；2015年11月2日，新城公司與長(zhǎng)沙市政公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》。與《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》的內(nèi)容相比，《框架協(xié)議》已明確就案涉工程內(nèi)容、建設(shè)模式、總投資額、付款方式、融資數(shù)額及利息、違約責(zé)任等進(jìn)行了約定。一審法院據(jù)此認(rèn)為醴陵市政府、新城公司、長(zhǎng)沙市政公司在案涉項(xiàng)目招標(biāo)前即進(jìn)行實(shí)質(zhì)性磋商并影響到最終中標(biāo)結(jié)果，故中標(biāo)無(wú)效，《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》三合同亦屬無(wú)效的處理意見(jiàn)，事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)充分，本院予以認(rèn)可。
二、醴陵市政府、淥江集團(tuán)在本案中是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。根據(jù)一審法院查明的事實(shí)，《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》兩合同與會(huì)議紀(jì)要在內(nèi)容上一以貫之；而兩合同內(nèi)容并非互無(wú)關(guān)聯(lián)，彼此獨(dú)立。從內(nèi)容看，《道路工程施工合同》中把《框架協(xié)議》列為解釋合同的第一順位；《框架協(xié)議》則約定醴陵市政府與長(zhǎng)沙市政公司組成投資決算組以及醴陵市政府按施工進(jìn)度向長(zhǎng)沙市政公司支付工程款等內(nèi)容；顯然，《道路工程施工合同》是《框架協(xié)議》所涉工程項(xiàng)目在建設(shè)施工部分的具體化，而《框架協(xié)議》中建設(shè)施工部分內(nèi)容與《道路工程施工合同》有重合。從履行看，會(huì)議紀(jì)要載明，醴陵市政府授權(quán)新城公司就案涉工程采取公開(kāi)招標(biāo)的方式確定建設(shè)主體，并稱投資建設(shè)主體需為項(xiàng)目提供2億元的融資款并帶資建設(shè)；顯然，《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》系針對(duì)同一項(xiàng)目工程，而長(zhǎng)沙市政公司的履行符合前述會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容。因此，一審法院認(rèn)定醴陵市政府系案涉建設(shè)工程合同法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，應(yīng)與新城公司共同對(duì)長(zhǎng)沙市政公司承擔(dān)責(zé)任，事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)充分，亦較為公允，本院予以認(rèn)可。至于淥江集團(tuán)，其不是《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》中任一合同的主體，雖參與相關(guān)事宜，但與案涉項(xiàng)目建設(shè)無(wú)直接法律關(guān)系，一審法院認(rèn)定其在本案中不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)屬妥當(dāng)。
三、案涉工程欠款的數(shù)額問(wèn)題。根據(jù)《框架協(xié)議》《道路工程施工合同》的約定，案涉工程的結(jié)算順序是長(zhǎng)沙市政公司提交工程決算書，并由財(cái)評(píng)中心、工程審計(jì)中心對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審部門應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)提交評(píng)審結(jié)果。根據(jù)一審法院查明的事實(shí)，案涉工程于2015年11月完工，長(zhǎng)沙市政公司于2015年11月23日提交了結(jié)算資料。新城公司于2015年12月11日和2016年1月12日各制作一份進(jìn)度表，財(cái)評(píng)中心分別于2016年1月11日和2016年1月18日在兩份進(jìn)度表上簽字蓋章，認(rèn)可已完工程造價(jià)為約5600萬(wàn)元和約4.596億元。2017年1月19日，淥江集團(tuán)依企業(yè)管理職責(zé)，在其內(nèi)部審批表中認(rèn)可工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元，并同意在該價(jià)款下支付5000萬(wàn)元工程款。兩份進(jìn)度表系新城公司制作，并經(jīng)財(cái)評(píng)中心兩次確認(rèn)及淥江集團(tuán)認(rèn)可，工程總價(jià)款前后一致，進(jìn)度款相互呼應(yīng)，形成完整證據(jù)鏈，證明力較強(qiáng)。而2018年9月22日財(cái)評(píng)中心出具的審核結(jié)論，一方面屬重復(fù)作出，另一方面作出時(shí)也已超出合同約定的結(jié)算期限，該審核結(jié)論證明力較弱。因此，在沒(méi)有證據(jù)證明長(zhǎng)沙市政公司移交結(jié)算資料嚴(yán)重不全的情況下，一審法院認(rèn)定案涉工程總價(jià)款為51560萬(wàn)元，并無(wú)不當(dāng)。此外，前述進(jìn)度表作出近一年后，長(zhǎng)沙市政公司才于2016年12月22日提出《關(guān)于請(qǐng)求解決農(nóng)民工工資和材料供貨商欠款事宜的報(bào)告》；因此，新城公司關(guān)于年初作出的進(jìn)度表系為解決承包人年終產(chǎn)生的農(nóng)民工工資問(wèn)題，明顯有違日常生活經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)不予支持。至于2000萬(wàn)借款是否在本案中一并解決的問(wèn)題，因借款利息、期限等均不明確且存在爭(zhēng)議，一審法院未處理2000萬(wàn)借款，并無(wú)不當(dāng)；新城公司亦可另循法律途徑解決。
四、長(zhǎng)沙市政公司關(guān)于違約金、賠償金、逾期付款利息以及省級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)等請(qǐng)求是否應(yīng)予支持的問(wèn)題。因案涉合同屬無(wú)效合同，而當(dāng)事人關(guān)于逾期付款違約金、優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)款的約定不屬有關(guān)解決爭(zhēng)議方法的條款，故亦屬無(wú)效；因此，一審法院沒(méi)有支持長(zhǎng)沙市政公司關(guān)于新城公司、醴陵市政府支付逾期違約金、優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)款的請(qǐng)求，事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)充分，本院予以支持。本案中，因雙方并未在合同中約定應(yīng)辦至長(zhǎng)沙市政公司名下土地的具體位置，無(wú)法確定相應(yīng)土地價(jià)值，故長(zhǎng)沙市政公司提出7734萬(wàn)元賠償金的主張，但無(wú)法證明這是在訂立合同時(shí)能夠預(yù)見(jiàn)的損失金額。因此，一審法院綜合案涉合同約定及履行情況、當(dāng)事人主體性質(zhì)、約定支付方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)、資金占用情況等因素，判令醴陵市政府、新城公司以欠付工程款數(shù)額25660萬(wàn)元為基數(shù)，按照中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的二倍來(lái)計(jì)算長(zhǎng)沙市政公司應(yīng)獲得的賠償金（自2016年1月20日起，詳見(jiàn)一審判決附表），且未支持長(zhǎng)沙市政公司再行計(jì)算逾期付款利息的處理意見(jiàn)，符合本案實(shí)際情況，應(yīng)予維持。應(yīng)當(dāng)注意的是，2019年8月16日，中國(guó)人民銀行發(fā)布2019年第15號(hào)公告，故一審判決所涉“貸款基準(zhǔn)利率”已轉(zhuǎn)換為“貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率”。
綜上所述，長(zhǎng)沙市政公司、醴陵市政府、新城公司的上訴請(qǐng)求均不能成立，應(yīng)予駁回；一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。本院依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)人民幣3255656元，由長(zhǎng)沙市市政工程有限責(zé)任公司負(fù)擔(dān)760104元，由湖南省株洲市醴陵市人民政府負(fù)擔(dān)1618944元，由醴陵市淥江新城投資開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司負(fù)擔(dān)876608元。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 劉少陽(yáng)
審判員 高燕竹
審判員 楊 蕾
二〇一九年十二月十二日
書記員 方雅婷
成為第一個(gè)評(píng)論者