中華人民共和國最高人民法院
民 事 裁 定 書
（2019）最高法民再194號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：艾·尼曼，男，xxxx年xx月xx日出生，蒙古族，住新疆維吾爾自治區(qū)和某某和靜鎮(zhèn)建設(shè)**路**區(qū)**棟**號。
委托訴訟代理人：克西克達來，男，xxxx年xx月xx日出生，，住新疆維吾爾自治區(qū)和某某和靜鎮(zhèn)建設(shè)**路**區(qū)**棟**號11號，系艾·尼曼之子。
委托訴訟代理人：巴音才次克，女，1982年9月2日，住新疆維吾爾自治區(qū)和某某和靜鎮(zhèn)建設(shè)**路**區(qū)**棟**號區(qū)7棟11號，系艾·尼曼之女。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：新疆維吾爾自治區(qū)和某某額勒。住所地：新疆維吾爾自治區(qū)和某某額勒再特烏魯鄉(xiāng)靜縣額勒再特烏魯鄉(xiāng)。
法定代表人：沙仁特比，該鄉(xiāng)政府鄉(xiāng)長。
委托訴訟代理人：李華，新疆西昭律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：新疆維吾爾自治區(qū)和某某人民政府。住所地：新疆維吾爾自治區(qū)和某某天鵝湖路**號。
法定代表人：阿爾特，該縣政府縣長。
委托訴訟代理人：巴特巴依爾，該縣林業(yè)和草原局副局長。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：陳繼祥，男，1964年，住新疆維吾爾自治區(qū)和某某和靜鎮(zhèn)阿爾夏特西路世紀花園小區(qū)**幢**單元**室7幢1單元201室。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：金成慶，男，1965年，住新疆維吾爾自治區(qū)庫爾勒市維吾爾自治區(qū)庫爾勒市。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：玉買江·賽買提，男，xxxx年xx月xx日出生，維吾爾族，現(xiàn)住新疆維吾爾自治區(qū)和某某興合小區(qū)**號樓**單元**室。
再審申請人艾·尼曼因與被申請人新疆維吾爾自治區(qū)和某某額勒再特烏魯鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府）、新疆維吾爾自治區(qū)和某某人民政府（以下簡稱和某某政府）、陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提財產(chǎn)損害賠償糾紛一案，不服新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2018)新民終103號民事裁定，向本院申請再審。本院于2018年11月28日作出（2018）最高法民申4618號民事裁定，決定提審本案。提審后，本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
艾·尼曼申請再審稱，本案是基于2004年4月23日和某某草原監(jiān)理所與艾·尼曼簽訂的《承包草料地協(xié)議書》的履行產(chǎn)生的糾紛，艾·尼曼對草料地的承包經(jīng)營權(quán)被和某某政府、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府等侵犯，艾·尼曼是基于保護自己合法的土地承包經(jīng)營權(quán)而提起的財產(chǎn)賠償糾紛，屬于民事糾紛案件，土地承包經(jīng)營權(quán)是平等主體之間的民事法律關(guān)系，不是行政法律關(guān)系。二審法院作出的(2018)新民終103號裁定屬于適用法律錯誤的裁定。綜上，艾·尼曼依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百條第六項之規(guī)定申請再審，請求撤銷二審法院作出的(2018)新民終103號裁定，對本案進行再審，改判額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、和某某政府共同賠償其損失10885610.57元。
額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、和某某政府提交意見稱，艾·尼曼的再審申請沒有事實和法律依據(jù)。艾·尼曼、陳繼祥與和某某草原監(jiān)理所簽訂的承包協(xié)議無法繼續(xù)履行，人民政府與陳繼祥就經(jīng)濟補償達成協(xié)議，并給予了相應(yīng)補償。陳繼祥與艾·尼曼之間的內(nèi)部合作方式及利益分配與人民政府無關(guān)，艾·尼曼可向陳繼祥主張權(quán)利。綜上所述，艾·尼曼的再審申請理由不能成立。
陳繼祥辯稱，本案屬于行政訴訟受案范圍，不屬于民事訴訟受案范圍；案涉土地是對陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提因?qū)ν恋氐耐度脒M行的補償，艾·尼曼未對土地進行投入，不應(yīng)得到補償；本案追加陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提沒有依據(jù)；艾·尼曼的訴訟請求超過法定訴訟時效和起訴期限。綜上，艾·尼曼再審申請不能成立，不應(yīng)支持。
金成慶辯稱，艾·尼曼的再審申請不能成立。艾·尼曼對補償款的協(xié)商和簽訂協(xié)議是知情的。
玉買江·賽買提與陳繼祥的答辯意見一致。
艾·尼曼一審訴訟請求：1.認定額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與和某某祥慶紅棗種植開發(fā)有限責(zé)任公司（原一審被告，以下簡稱祥慶公司）簽訂的《協(xié)議書》無效；2.判令額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、和某某政府、陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提賠償其經(jīng)濟損失3086525.575元及可得利益7799085元，共計10885610.575元。
一審法院查明，2004年4月23日甲方和某某草原監(jiān)理所與乙方艾·尼曼、陳繼祥簽訂承包土地協(xié)議書，內(nèi)容為：一、甲方自愿將位于哈爾莫墩鎮(zhèn)莫呼查汗一區(qū)土地2700畝該地旁的所有房屋（土木結(jié)構(gòu)）、一個機井承包給乙方。二、承包期限為20年。從2004年4月23日至2024年年底為止。三、土地總承包費為32.5萬元。2004年4月23日至2009年4月23日承包期間承包費每年1萬元，合計5萬元；2009年4月23日至2014年4月23日期間承包費每年15000元，合計75000元；2014年4月23日至2024年期間承包費每年2萬元，合計20萬元。四、付款期限及方式，乙方按分期付款方式支付承包費。2004年6月底以前付3萬元，2004年11月20日以前付2萬元，從2006年至2010年每年付1.5萬元，2011年至2021年期間每年付2萬元。五、甲方應(yīng)于本合同簽訂之日起將土地完整交付乙方。六、乙方根據(jù)實際需要可以建造房屋、牲畜圈棚，甲方應(yīng)予協(xié)助。在承包期內(nèi)，乙方投資而形成的財產(chǎn)屬乙方所有。七、乙方有權(quán)自主經(jīng)營該土地，并能轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租該土地，甲方不得干涉，并有權(quán)在該地種植相應(yīng)樹木，該樹木產(chǎn)權(quán)歸乙方所有。同時違約責(zé)任規(guī)定甲方不得中止解除合同或違約，否則承擔總資產(chǎn)的50%違約金。2004年4月13日艾·尼曼給新疆華龍會計師事務(wù)所交納土地評估費5000元。2008年5月6日和某某退牧還草項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議并形成會議紀要。主要內(nèi)容有：收購祥慶公司3464.80畝土地，聘請新疆信佳價格咨詢有限公司進行價格評估，評估總價為6173051.15元，經(jīng)縣政府與祥慶公司反復(fù)協(xié)商，該公司同意以380萬元的價格出售3464.80畝土地。2008年12月和某某政府讓額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與祥慶公司簽訂協(xié)議書內(nèi)容為：為貫徹執(zhí)行縣政府對牧民安置方案的順利實施。經(jīng)甲乙雙方共同協(xié)商就2004年4月23日簽訂的承包土地協(xié)議書達成如下協(xié)議：1、雙方同意解除并終止2004年4月23日簽訂的承包土地合同書，甲方同意按照380萬元的補償額給乙方，剩余承包期解除合同的補償由甲方一次付清。補償款兌現(xiàn)后，該承包地（包括乙方新開荒面積）屬甲方所有，與乙方無關(guān)等內(nèi)容。此后按照和某某政府的安排，額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府將該土地收回并安置牧民，和某某政府將土地補償款380萬元給付給祥慶公司。致使艾?尼曼、陳繼祥與和某某草原監(jiān)理所2004年4月23日簽訂的承包土地協(xié)議無法履行。
另查，祥慶公司已于2009年6月29日辦理企業(yè)注銷登記，一審法院將原企業(yè)股東陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提追加為一審被告參加訴訟。
一審法院判決：一、和某某政府、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府共同賠償艾?尼曼經(jīng)濟損失2373050.16元，于判決生效后十日內(nèi)一次性給付；二、陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提于判決生效后十日內(nèi)一次性退還艾?尼曼多領(lǐng)的土地補償款713474.42元；三、駁回艾·尼曼的其他訴訟請求。如果未按判決指定的期間履行給付金錢義務(wù)，應(yīng)當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規(guī)定，加倍支付延遲期間的債務(wù)利息。案件受理費87113.66元，艾·尼曼負擔50934.52元，和某某政府、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府共同負擔25784.40元，陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提負擔10394.74元。
艾·尼曼不服一審判決，上訴請求：1.撤銷一審判決第三項，改判陳繼祥、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、和某某政府、金成慶、玉買江·賽買提共同向其賠償損失230萬元；2.本案訴訟費由陳繼祥、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、和某某政府、金成慶、玉買江·賽買提負擔。
陳繼祥不服一審判決，上訴請求：1.撤銷一審判決第二項；2.由艾·尼曼負擔本案訴訟費。
二審法院查明的事實與一審查明事實一致。
二審法院認為，土地征收補償協(xié)議是政府具體行政行為的表現(xiàn)形式，是整個土地征收行為不可分割的一部分，屬于行政合同的一種。土地補償協(xié)議實質(zhì)上反映的是行政管理關(guān)系，因此應(yīng)受行政法的調(diào)整而不是民法的調(diào)整。政府在土地補償協(xié)議中支付的土地補償費的義務(wù)是行政給付義務(wù)而不是民事合同義務(wù)，而行政機關(guān)在征地協(xié)議中的給付義務(wù)是以征地行為的合法性為前提的。如依照民事訴訟只審查征地協(xié)議，就無法判斷政府征地補償行為的合法性，但審查政府整個征地行為的合法性，又超出了民事審判的范圍。本案中，艾·尼曼要求確認額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與祥慶公司之間的征收補償協(xié)議無效、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府予以賠償?shù)脑V訟請求實屬第三人對具體行政行為申請予以撤銷的請求，故艾·尼曼的起訴不屬民事訴訟受案范圍。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第三百三十條規(guī)定，裁定：一、撤銷新疆維吾爾自治區(qū)巴音郭楞蒙古自治州中級人民法院(2016)新28民初第85號民事判決；二、駁回艾·尼曼的起訴。一審案件受理費87113.66元向艾·尼曼退還50934.52元，向和某某政府、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府退還25784.40元，向陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提退還10394.74元；艾·尼曼預(yù)交的二審案件受理費25200元予以退還，陳繼祥預(yù)交的二審案件受理費10934.74元予以退還。
本院再審查明的事實與一、二審查明的事實一致。
本院再審認為，二審認定艾·尼曼的起訴不屬民事訴訟受案范圍，裁定駁回其起訴是不當?shù)?，理由如下?/div>
本案中，艾·尼曼、陳繼祥與和某某草原監(jiān)理所簽訂有土地承包協(xié)議書，艾·尼曼系案涉土地承包人之一，享有土地承包經(jīng)營權(quán)。和某某政府為實施牧民安置方案，決定解除該土地承包協(xié)議，經(jīng)與祥慶公司協(xié)商，由額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與祥慶公司簽訂案涉《協(xié)議書》，解除艾·尼曼、陳繼祥與和某某草原監(jiān)理所簽訂的土地承包協(xié)議，并向祥慶公司支付了解除合同補償款380萬元。之后，案涉土地被用于安置牧民，致使艾·尼曼的土地承包協(xié)議無法履行。艾·尼曼據(jù)此主張其土地承包經(jīng)營權(quán)被侵犯，要求和某某政府、額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府、祥慶公司股東陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提賠償其經(jīng)濟損失和可得利益。
從當事人的訴訟請求來看，艾·尼曼提起侵權(quán)之訴，案由是財產(chǎn)損害賠償糾紛，其訴訟請求第一項為確認額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與祥慶公司簽訂的《協(xié)議書》無效，第二項為各被告賠償其經(jīng)濟損失和可得利益。其訴請是針對各被告的侵權(quán)行為要求其承擔民事責(zé)任，第一項訴訟請求實際是為第二項訴訟請求服務(wù)的，其真正目的不是確認行政行為無效，而是因財產(chǎn)權(quán)益受到侵害要求得到損害賠償。本案實質(zhì)爭議并非圍繞政府征收行為的合法性或者征收補償標準而產(chǎn)生，而是圍繞財產(chǎn)權(quán)益侵害和賠償責(zé)任而產(chǎn)生，不能因此類糾紛可追根溯源至征收行為，就簡單認定其不屬于民事糾紛。
二審法院認為，額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府與祥慶公司簽訂的《協(xié)議書》屬于行政合同，政府支付土地補償款的行為屬于行政給付義務(wù)，解決本案爭議需判斷政府征地補償行為的合法性，但審查政府征地行為的合法性超出了民事審判的范圍，故本案只能先進行行政訴訟。本院認為，雖然案涉《協(xié)議書》具有行政協(xié)議的性質(zhì)，但就本案爭議而言，具備在民事訴訟程序中解決的條件和路徑。理由如下：第一，行政協(xié)議兼具行政性與合同性，對行政協(xié)議效力的判斷既適用《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，也適用民事法律中關(guān)于合同效力的規(guī)定。本案中，艾·尼曼不反對牧民安置決定和土地價值評估，因此認定案涉《協(xié)議書》的效力，并不必然需要審查政府整個征地行為的合法性。同時，如案涉土地非集體土地，則和某某政府終止艾·尼曼的土地經(jīng)營權(quán)的行為是否應(yīng)定性為“征地行為”，仍有探討空間。第二，額勒再特烏魯鄉(xiāng)政府作為案涉《協(xié)議書》的簽訂主體資格并無違法之處，祥慶公司是土地實際開發(fā)經(jīng)營者，其股東陳繼祥是土地承包人之一，從這個角度看，祥慶公司作為簽約主體亦無不可，至于該協(xié)議是否對艾·尼曼產(chǎn)生效力，是否侵害了艾·尼曼的權(quán)益，關(guān)鍵取決于祥慶公司是否有權(quán)代表艾·尼曼簽訂該協(xié)議或艾·尼曼是否知曉并同意該行為，而這一問題應(yīng)屬于民事訴訟的范疇。第三，本案最終落腳點是艾·尼曼利益損失的賠償，需解決的問題主要包括艾·尼曼的權(quán)益價值和相關(guān)損失、當事人之間的權(quán)益分配和責(zé)任分擔等問題，也屬于民事訴訟的范疇。其中，艾·尼曼的權(quán)益價值也并非必須肯定或否定行政行為才能判斷，可將案涉《協(xié)議書》和《會議紀要》作為證據(jù)，以當事人協(xié)商約定的補償款和土地評估價值作為參考，結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)價值、、地上附著物價值當事人投資及生產(chǎn)經(jīng)營情況等綜合認定。
從相關(guān)法律規(guī)定來看，對于《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規(guī)定，人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟。本案所涉土地承包合同屬于平等主體之間簽訂的民事合同，陳繼祥乃至祥慶公司股東與艾·尼曼亦屬于平等民事主體。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定，任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當承擔民事責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。因此，將本案納入民事訴訟受理范圍是有法律依據(jù)的。
從權(quán)利救濟的效果來看，艾·尼曼在本案訴訟之前，已多次采取過民事訴訟、行政訴訟的救濟手段，而人民法院實際上也已在民事訴訟中受理和審理了相關(guān)爭議并做出過裁判。在此種情況下，二審法院再以本案不屬于民事訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴，處理方式欠妥。并且，艾·尼曼若再提起行政訴訟將可能面臨行政復(fù)議、行政訴訟超過期限等問題，實難獲得救濟。此外，通過行政訴訟亦不能解決陳繼祥、金成慶、玉買江·賽買提的賠償責(zé)任問題，會再次增加當事人的訴累。
綜上，本院認為本案應(yīng)屬于民事訴訟受理范圍，應(yīng)在民事訴訟程序中對艾·尼曼的訴訟請求是否支持以及支持多少予以認定和判決。二審裁定駁回艾·尼曼的起訴不當，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條第一款、第一百七十條第一款第二項規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2018)新民終103號民事裁定；
二、指令新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院對本案進行審理。
審判長 王 濤
審判員 楊弘磊
審判員 歐海燕
二〇一九年六月二十六日
法官助理陳明
書記員韓岐
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