廣東省佛山市中級人民法院
行政裁定書
（2003）佛中法行終字第50號
上訴人（原審原告）：黃潤清，男，漢族，1949年10月11日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃金興，男，漢族，1943年5月9日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃錦燦，男，漢族，1943年5月9日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃燦培，男，漢族，1947年3月15日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃釗流，男，漢族，1958年8月15日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃桂清，男，漢族，1926年10月28日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃漢華，男，漢族，1949年10月20日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃衛(wèi)強，男，漢族，1962年6月1日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃章賢，男，漢族，1940年4月15日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃計福，男，漢族，1931年3月8日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃衛(wèi)良，男，漢族，1964年5月2日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃流新，男，漢族，1952年9月17日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃均勝，男，漢族，1928年9月23日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃煥章，男，漢族，1957年5月11日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃計新，男，漢族，1933年3月23日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃金泉，男，漢族，1953年11月14日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃衛(wèi)常，男，漢族，1966年12年11日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃衛(wèi)漢，男，漢族，1970年12月17日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審原告）：黃超鴻，男，漢族，1968年9月18日出生，住佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)圍仔村。
上訴人（原審被告）：佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)管理委員會（下稱逕口管委會）。地址：佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)。
法定代表人：楊振富，主任。
委托代理人：張 秋，廣東南嶺律師事務所律師。
委托代理人：李和平，廣東南嶺律師事務所律師。
上訴人黃潤清等十九人因訴佛山市逕口華僑經(jīng)濟區(qū)管理委員會強制遷墳行為并申請行政賠償一案，不服佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2003）佛城法行賠初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審查明的事實：上訴人逕口管委會因招商需要，經(jīng)佛山市國土局批準將其管理的擇善片國有土地使用權租賃，于1999年8月25日與佛山高格肉類聯(lián)合有限公司簽定合同號為租[99]04號的《佛山市國有土地使用權租賃合同（擇善片）》，并于1999年9月30日發(fā)布遷移公告，棺葬墳于2000年12月31日前遷移完畢，逾期不遷移作無主墳處理。并委托有三、四等控制測量、地形測量資質(zhì)的廣東省二О一地質(zhì)隊綜合開發(fā)公司測量隊對該租用地范圍四至測繪紅線圖。2001年4月，該租用地仍有墳未遷，上訴人逕口管委會對該地進行平整后，上訴人黃潤清等十九人出現(xiàn)認領墳并提出賠償，上訴人逕口管委會拒絕補償，引起行政糾紛。
原審認為：根據(jù)中共佛山市委、佛山市人民政府的佛發(fā)[1998]39號《關于改革市逕口華僑農(nóng)場管理體制的通知》規(guī)定，上訴人逕口管委會具有行政主體資格。上訴人逕口管委會依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款的規(guī)定，經(jīng)國土管理部門批準，取得自己管理區(qū)內(nèi)擇善片國有土地使用租賃權，與佛山高格肉類聯(lián)合有限公司簽訂國有土地使用權租賃合同，有合同號為租[99]04號《佛山市國有土地使用權租賃合同（擇善片）》和補充協(xié)議予以證明。上訴人逕口管委會取得擇善片土地使用權租賃合法。上訴人依據(jù)其行政管理職權，對該片國有土地使用權租賃地發(fā)出遷墳公告，委托具有繪制圖紙資質(zhì)部門繪制該片租賃地紅線圖，是依法定程序辦理的。上訴人黃潤清等十九人認為上訴人逕口管委會超出租用地范圍推倒其五座祖墳，未能提供證據(jù)證明，該主張法院不予支持。上訴人逕口管委會推平該租用地的四至范圍有紅線圖為證，證明其取得國有土地使用權租賃地未超出范圍。但是，上訴人逕口管委會只是一個政府部門，將上訴人黃潤清等十九人在租賃地內(nèi)的五座祖墳推平，未能提供法律依據(jù)證明其具有強制執(zhí)行權，其行為于法無據(jù)，超越了職權，該行政行為違法。上訴人逕口管委會的違法行政行為造成了上訴人黃潤清等十九人的損害，但該損害客體比較特殊，既不能修復又不屬于《中華人民共和國國家賠償法》第三條、第四條規(guī)定的賠償范圍。因此，鑒于有違法就應承擔責任的原則和上訴人黃潤清等十九人實際損害的事實，并根據(jù)當?shù)仫L俗習慣與我省殯葬改革制度等因素，上訴人黃潤清等十九人請求支付祖墳遷移費合情合理，法院予以支持。但是上訴人黃潤清等19人請求賠償25萬元精神損害費的主張于法無據(jù)，法院不予支持。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第四目、最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項、第五十八條的規(guī)定，判決：一、上訴人逕口管委會超越職權推平五座祖墳行為違法；二、上訴人逕口管委會在本判決發(fā)生法律效力之日起十日內(nèi)支付人民幣25000元以補償違法行為給上訴人黃潤清等十九人造成的損失；三、駁回上訴人黃潤清等人的其他訴訟請求。
上訴人黃潤清等十九人不服原判，提起上訴稱：既然一審判決認定逕口管委會實施的行為違法，就應將賠償額適當擴大以懲罰違法行為。我們請求的25萬元遠遠不足以彌補違法行為造成的傷害。因此，請求二審法院撤銷原審判決第三項內(nèi)容，判令逕口管委會賠償25萬元給上訴人黃潤清等十九人；一、二審訴訟費由逕口管委會負擔。
上訴人逕口管委會亦不服原判，提起上訴稱：首先，黃潤清等十九人并不具備本案的原告訴訟主體資格。根據(jù)最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條的規(guī)定，黃潤清等十九人應就其原告主體資格提供證據(jù)，即證明其是墳墓的所有者，具體某個墳墓歸屬某幾個人占有。但黃潤清等十九人未提供任何墳墓歸屬證據(jù)。上訴人處理的是無主墳，與黃潤清等十九人無關，其不具有原告主體資格。其次，上訴人逕口管委會作為原審被告亦不適格，因為黃潤清等十九人在一審中亦無任何證據(jù)證明平整無主墳的行為是上訴人逕口管委會所為。再次，本案不屬于行政糾紛，而是一般的民事糾紛。根據(jù)《廣東省殯葬管理辦法》第二十二條的規(guī)定，對于無主墳都是由用地單位進行平整或作遷走處理，沒有任何法律法規(guī)規(guī)定對無主墳必須由某行政機關才能處理。因此，本案中的平整無主墳即使是上訴人逕口管委會所為，也不是行政行為，而是任何用地單位都可以為之的民事行為。另外，上訴人逕口管委會的行為不具有行政侵權性質(zhì)。再次，原審判決上訴人逕口管委會補償25000元的標準缺乏法律和事實依據(jù)。目前，國家和本省對遷墳的補償標準均無具體可供執(zhí)行的依據(jù)，通常是各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定符合當?shù)厣钏降难a償標準。上訴人逕口管委會根據(jù)逕口經(jīng)濟區(qū)的墳墓成本價制定了水泥墳1500元、土墳500元、金頂100元的補償標準，該標準已為其他遷墳戶所接受。而原審判決補償25000元即每墳5000元的標準顯然不符合實際情況，也無任何可操作的依據(jù)。另外，黃潤清等十九人請求賠償則應承擔損害事實的舉證責任，否則就承擔舉證不能的法律后果。最后，原審判決認定上訴人逕口管委會行政行為違法并判決補償25000元，均未援引任何法律依據(jù)。綜上所述，請求二審法院撤銷原判，駁回黃潤清等十九人的訴訟請求。
經(jīng)審查，訴訟雙方當事人對原審查明的事實并無異議，本院依法予以確認。另外，上訴人逕口管委會在二審中提供的新證據(jù)因不符合最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，本院不予接納。
本院認為：因招商引資和建設開發(fā)的需要，上訴人逕口管委會經(jīng)過佛山市國土局的批準，將其管理使用的佛山市逕口華僑經(jīng)濟管理區(qū)擇善片國有土地出租給佛山高格肉類聯(lián)合有限公司，并簽訂了租[99]04號《佛山市國有土地使用權租賃合同（擇善片）》。上訴人逕口管委會根據(jù)國土部門批租的范圍，就租賃地內(nèi)的墳墓遷移問題于1999年9月30日發(fā)出了《遷墳公告》，告知了有關遷墳范圍、期限和遷墳補償?shù)仁马棥Ｔ撔袨榉稀稄V東省殯葬管理辦法》第二十二條：“在國家建設征用的土地范圍內(nèi)的墳墓，用地單位應登報或張貼通告，通知墳主在限期內(nèi)辦理遷墳事宜，當?shù)貧浽峁芾聿块T應予以協(xié)助。過期無人辦理遷墳事宜的，按無主墳處理”的規(guī)定，由于在《遷墳公告》規(guī)定的期限內(nèi)，無人對本案涉及的五座墳墓主張遷移事宜，則該墳墓應視為無主墳。對于無主墳的處理，并無法律法規(guī)明確授權某個行政部門處理，而上訴人逕口管委會作為具有綜合行政職能的一級人民政府和該租賃地的管理使用者，將無主墳予以平整并不存在超越職權，也符合《廣東省殯葬管理辦法》第二十二條規(guī)定的精神。原審關于上訴人逕口管委會將五座墳墓推平的行為屬于超越職權的認定不當，本院予以糾正。上訴人黃潤清等十九人認為逕口管委會推平的無主墳系其祖墳，故起訴逕口管委會的推墳行為并請求賠償，根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第（一）項的規(guī)定，上訴人黃潤請等十九人起訴行政機關的行政行為應承擔其起訴符合法定條件的初步證明責任，但上訴人黃潤請等十九人并無提供任何證據(jù)證明該無主墳系其祖墳，即不能證明逕口管委會的推墳行為與其存在行政法上的利害關系，因此上訴人黃潤請等十九人不具備訴逕口管委會推墳行為的原告資格，對其起訴依法應予駁回。原審對上訴人黃潤請等十九人的起訴進行實體審理不當，其判決應予撤銷。綜上所述，依照最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第（二）項、第七十九條第（一）項的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2003）佛城法行賠初字第1號行政判決書。
二、駁回上訴人黃潤清等十九人的起訴。
本案一、二審訴訟費共200元由上訴人黃潤清等十九人承擔。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 余 品 圖
審 判 員 楊 小 蕓
代理審判員 周 剛
二○○三年十二月十五日
書 記 員 徐 允 賢
成為第一個評論者