高留升訴新鄭市人民政府等行政補(bǔ)償糾紛案

【案例要旨】

行政機(jī)關(guān)對(duì)土地使用等作出的限制行為直接導(dǎo)致當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益明顯減損，當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)予以行政補(bǔ)償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

原告：高留升，男，漢族，1957年11月14日出生，住河南省新鄭市。

被告：新鄭市人民政府，住所地：河南省新鄭市人民路。

法定代表人：馬宏偉，該市市長(zhǎng)。

被告：新鄭市林業(yè)局，住所地：河南省新鄭市中華北路。

法定代表人：鄭彩霞，該局局長(zhǎng)。

被告：新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)，住所地：河南省新鄭市千戶(hù)寨同源路。

法定代表人：郭微酬，該管理委員會(huì)主任。

第三人：新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園管理委員會(huì)千戶(hù)寨村民委員會(huì)，住所地：河南省新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園管理委員會(huì)千戶(hù)寨村。

負(fù)責(zé)人：趙銘濤，該村民委員會(huì)主任。

原告高留升因與被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局、新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)具茨山管委會(huì)）、第三人新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園管理委員會(huì)千戶(hù)寨村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)千戶(hù)寨村委會(huì)）發(fā)生行政補(bǔ)償糾紛，向河南省鄭州市中級(jí)人民法院提起訴訟。

原告高留升訴稱(chēng)：其系河南省新鄭市辛店鎮(zhèn)千戶(hù)寨村村民，自1983年起與千戶(hù)寨村委會(huì)簽訂承包荒山協(xié)議，約定其承包東至白廟地界、西至史垌、南至千戶(hù)寨村地界、北至老七隊(duì)八畝地約250畝荒山，承包期至2016年1月1日，承包期內(nèi)一切附屬物歸原告所有，承包期內(nèi)如果村集體或國(guó)家需用時(shí)，千戶(hù)寨村委會(huì)有權(quán)終止合同收回荒山，但一切附屬物歸原告所有，承包到期后原告享有優(yōu)先承包權(quán)。合同簽訂后，被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會(huì)在未對(duì)原告進(jìn)行任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，擅自將原告承包的荒山納入森林公園。原告的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)受法律保護(hù)，征收原告承包經(jīng)營(yíng)的荒山應(yīng)履行法定程序，并對(duì)地上附著物和青苗等給予公平、合理的補(bǔ)償，被告的征收行為違反法律規(guī)定，侵害了原告的合法權(quán)益，故訴至法院，請(qǐng)求判令三被告對(duì)原告承包的250畝荒山上的所有森林及附屬物劃入新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園及公益林的行為依法作出補(bǔ)償決定。

被告新鄭市人民政府辯稱(chēng)：1.新鄭市人民政府不是本案適格被告。設(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園不代表對(duì)森林公園內(nèi)的土地進(jìn)行了征收，新鄭市人民政府也未對(duì)案涉森林公園內(nèi)的土地進(jìn)行征收，不存在行政補(bǔ)償?shù)那疤?，因此新鄭市人民政府不是本案適格被告。2.高留升不具備原告主體資格。案涉國(guó)家級(jí)森林公園的設(shè)立不影響原告的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果原告對(duì)森林公園內(nèi)的林木享有所有權(quán)，可以依法辦理采伐證后進(jìn)行采伐，原告在權(quán)利沒(méi)有受到損害的情況下提起訴訟缺乏法律依據(jù)。綜上，請(qǐng)求駁回原告的起訴。

被告新鄭市林業(yè)局辯稱(chēng)：新鄭市林業(yè)局不是適格被告，請(qǐng)求法院依法裁判。

被告具茨山管委會(huì)辯稱(chēng)：原告高留升承包的荒山未被征收，原告非征收補(bǔ)償對(duì)象，具茨山管委會(huì)也無(wú)補(bǔ)償義務(wù)。原告要求行政補(bǔ)償無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，請(qǐng)求依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

第三人千戶(hù)寨村委會(huì)述稱(chēng)：1.高留升不具備原告主體資格。案涉荒山承包協(xié)議2016年1月1日到期后未續(xù)簽，承包協(xié)議終止后，高留升對(duì)案涉荒山的權(quán)利自然終止。2.案涉荒山不存在征收問(wèn)題，亦不存在行政補(bǔ)償事宜。綜上，原告所述無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法駁回原告起訴。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審查明：

原告高留升系河南省新鄭市辛店鎮(zhèn)千戶(hù)寨村村民。1988年3月，高留升與第三人千戶(hù)寨村委會(huì)簽訂承包合同，約定高留升承包案涉荒山林場(chǎng)，承包期15年。該合同簽訂后，高留升開(kāi)始在荒山上種植和管護(hù)林木。1995年1月雙方重新簽訂合同，明確高留升承包荒山250畝，承包期內(nèi)一切附屬物歸高留升所有，稅金、育林金等一切費(fèi)用由高留升承擔(dān)，合同期限10年，到期后高留升享有優(yōu)先承包權(quán)，承包期內(nèi)如果村集體或國(guó)家需要，村集體有權(quán)終止合同收回荒山，但一切附屬物歸高留升所有。該合同到期后，雙方續(xù)簽合同至2016年1月。之后，雙方未再續(xù)簽合同。

原國(guó)家林業(yè)局于2005年12月23日向“新鄭市始祖山森林公園管理處”作出《關(guān)于準(zhǔn)予設(shè)立始祖山國(guó)家級(jí)森林公園的行政許可決定》，同意設(shè)立河南始祖山國(guó)家森林公園，行政區(qū)域位于河南省新鄭市，期限為長(zhǎng)期。原告高留升原承包的荒山位于該森林公園范圍內(nèi)，被劃入國(guó)家森林公園后，其中的林木僅能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐且審批程序嚴(yán)格，高留升無(wú)法就案涉林木再獲得任何經(jīng)濟(jì)利益，故其向被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局和具茨山管委會(huì)多次請(qǐng)求給予補(bǔ)償，均無(wú)果，遂提起本案行政補(bǔ)償訴訟。

根據(jù)新鄭市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于組建新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管委會(huì)的通知》可以確定，被告具茨山管委會(huì)根據(jù)被告新鄭市政府的授權(quán)，在森林公園范圍內(nèi)行使有關(guān)職能部門(mén)的行政管理權(quán)。原國(guó)家林業(yè)局作出的案涉《關(guān)于準(zhǔn)予設(shè)立始祖山國(guó)家級(jí)森林公園的行政許可決定》抬頭中顯示的“新鄭市始祖山森林公園管理處”后來(lái)更名為“具茨山森林公園管理處”，系具茨山管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：

本案首先面臨的是適格被告的問(wèn)題。原國(guó)家林業(yè)局于2005年12月23日下發(fā)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于準(zhǔn)予設(shè)立始祖山國(guó)家級(jí)森林公園的行政許可決定》（林場(chǎng)許準(zhǔn)〔2005〕947號(hào)），原告高留升原承包的荒山被劃入該國(guó)家級(jí)森林公園。《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》第十六條規(guī)定，因國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃的實(shí)施，給國(guó)家級(jí)森林公園內(nèi)的當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)予補(bǔ)償。高留升原承包的荒山被劃入國(guó)家級(jí)森林公園，因無(wú)法進(jìn)行采伐，對(duì)其在荒山上種植的林木，高留升在行使所有權(quán)時(shí)受到了較大限制，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。但《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》第十六條僅規(guī)定了“應(yīng)予補(bǔ)償”，卻未規(guī)定由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?！秶?guó)家級(jí)森林公園設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并、改變經(jīng)營(yíng)范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》第三條規(guī)定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園。從原國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于準(zhǔn)予設(shè)立始祖山國(guó)家級(jí)森林公園的行政許可決定》（林場(chǎng)許準(zhǔn)〔2005〕947號(hào)）來(lái)看，該森林公園是由“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的。本案中，雖無(wú)證據(jù)證明“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”的成立主體，但新鄭市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于2010年5月21日下發(fā)的《關(guān)于組建新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)的通知》（新編〔2010〕08號(hào)）載明了“將始祖山國(guó)家級(jí)森林公園管理處……的職責(zé)、事業(yè)全供編制55名整合劃入具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)……”，同時(shí)該通知還明確了被告具茨山管委會(huì)的職能。可以看出，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園的機(jī)構(gòu)是“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”，該管理處從2010年《關(guān)于組建新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)的通知》下發(fā)之后，就調(diào)整為具茨山管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，新鄭市始祖山森林公園管理處作為申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園這一事項(xiàng)，最終應(yīng)由具茨山管委會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。此時(shí)需要考量的就是具茨山管委會(huì)是否可以做行政訴訟被告的問(wèn)題。享有行政權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織即擁有行政主體資格。本案中，具茨山管委會(huì)系事業(yè)單位法人，系由被告新鄭市人民政府舉辦，其并非由法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的事業(yè)單位，故其不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。故本案中，新鄭市人民政府是本案適格的被告。除新鄭市人民政府之外，新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會(huì)均非本案適格被告。

在確定適格被告之后，對(duì)原告高留升的訴訟請(qǐng)求能否予以支持的問(wèn)題，《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》第十六條規(guī)定，因國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃的實(shí)施，給國(guó)家級(jí)森林公園內(nèi)的當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)予補(bǔ)償。本案中，高留升原承包的荒山被劃入國(guó)家級(jí)森林公園，雖然沒(méi)有行政決定確定征收該荒山及荒山上的林木，但劃入國(guó)家級(jí)森林公園之后，對(duì)高留升行使林木所有權(quán)產(chǎn)生了管制，造成被管制一方的權(quán)益減損，這種減損即行政機(jī)關(guān)的管制造成了類(lèi)似征收的財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)要采用處理征收造成的損失相類(lèi)似的辦法，對(duì)該管制行為產(chǎn)生的損害進(jìn)行補(bǔ)償。因此，高留升請(qǐng)求被告新鄭市人民政府作出補(bǔ)償決定，法院依法予以支持。新鄭市人民政府在作出補(bǔ)償決定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與原告的協(xié)商和溝通，早日解決案涉爭(zhēng)議，協(xié)商不成的，應(yīng)結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求，查明案涉荒山范圍內(nèi)是否有公益林以及對(duì)公益林的補(bǔ)償如何與森林公園的補(bǔ)償相銜接的問(wèn)題，以更有利于原告的標(biāo)準(zhǔn)作出補(bǔ)償決定。

綜上，本案存在裁定駁回起訴和判決分別處理的情形，為節(jié)約司法成本，采用判決形式一并處理。原告高留升起訴被告新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會(huì)缺乏法律依據(jù)，依法駁回高留升對(duì)該二被告的起訴。高留升請(qǐng)求判令被告新鄭市人民政府對(duì)其作出補(bǔ)償決定的理由成立。

據(jù)此，河南省鄭州市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十三條之規(guī)定，于2021年8月27日判決如下：

被告新鄭市人民政府于本判決生效之日起60日內(nèi)依法對(duì)原告高留升原承包的荒山上的附屬物作出補(bǔ)償決定。

新鄭市人民政府不服一審判決，向河南省高級(jí)人民法院提起上訴稱(chēng)：1.被上訴人高留升提起本案訴訟屬于法律上的重復(fù)起訴。高留升曾以其承包的案涉荒地被劃入國(guó)家級(jí)森林公園對(duì)上訴人新鄭市人民政府提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)其不履行法定職責(zé)違法，已被裁定駁回起訴且已經(jīng)生效?，F(xiàn)高留升以同樣理由提出補(bǔ)償之訴，屬重復(fù)訴訟。2.案涉林地被劃為國(guó)家級(jí)森林公園，并不引發(fā)政府對(duì)承包人采用類(lèi)似征收方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。根據(jù)森林法的相關(guān)規(guī)定，承包人采伐其承包林地的樹(shù)木，無(wú)論是否被劃入森林公園，都是受到限制或管制的。政府未對(duì)案涉林木進(jìn)行征收，其所有權(quán)未改變，政府亦未對(duì)高留升采取任何損害其權(quán)益的行為。高留升的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及林木權(quán)益可通過(guò)承包合同關(guān)系解決。3.案涉國(guó)家森林公園系國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立，新鄭市人民政府不具有設(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園的職權(quán)，亦不具有承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的事實(shí)與法律依據(jù)，新鄭市人民政府非本案適格被告。4.案涉國(guó)家森林公園的設(shè)立不影響高留升的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其可以依法辦理許可后進(jìn)行采伐，故高留升作為本案原告不適格。綜上，請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審判決，改判駁回高留升的起訴或訴訟請(qǐng)求。

被上訴人高留升辯稱(chēng)：因承包荒山上的林木被劃入國(guó)家級(jí)森林公園和公益林范圍內(nèi)，高留升多次要求辦理采伐證或給予補(bǔ)償，政府均不予處理，導(dǎo)致高留升從1983年承包至2016年的林木不能得到任何補(bǔ)償或收益，且沒(méi)有處分權(quán)，給高留升造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，上訴人新鄭市人民政府應(yīng)給高留升相應(yīng)補(bǔ)償。高留升經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，有權(quán)作為原告提起訴訟，請(qǐng)求二審法院駁回上訴請(qǐng)求，維持一審判決。

原審被告新鄭市林業(yè)局述稱(chēng)：新鄭市林業(yè)局并非本案適格被告，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，請(qǐng)求二審法院依法判決。

原審被告具茨山管委會(huì)述稱(chēng)：被上訴人高留升承包的荒地被劃入國(guó)家級(jí)森林公園后，本村土地及地上附屬物權(quán)屬未發(fā)生變動(dòng)，高留升無(wú)損失，無(wú)獲得補(bǔ)償事由，請(qǐng)求二審法院依法判決。

原審第三人千戶(hù)寨村委會(huì)述稱(chēng)：1.案涉林地是村集體的，尚未辦理所有權(quán)證書(shū)。被上訴人高留升的承包費(fèi)已全交，按照合同約定，案涉林木的所有權(quán)是高留升的，應(yīng)該由高留升自行處理。2.目前沒(méi)有收到案涉林地的征收公告，不存在征收補(bǔ)償問(wèn)題。3.千戶(hù)寨村委會(huì)收到有公益林補(bǔ)貼，將公益林補(bǔ)貼作為村集體的收入在集體直接進(jìn)行分配了，高留升也領(lǐng)取有公益林補(bǔ)貼。請(qǐng)二審法院依法判決。

河南省高級(jí)人民法院經(jīng)二審，確認(rèn)了一審查明的事實(shí)。另查明，原審被告新鄭市林業(yè)局根據(jù)被上訴人高留升的指界，經(jīng)勘查比對(duì)，高留升指定的林地位置在省級(jí)公益林區(qū)劃范圍內(nèi)，但具體面積尚未確定。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：

一、本案不屬重復(fù)起訴。被上訴人高留升前訴的訴訟請(qǐng)求是“依法確認(rèn)新鄭市人民政府、具茨山管委會(huì)、千戶(hù)寨村委會(huì)未履行征收安置補(bǔ)償職責(zé)違法，并責(zé)令其按照法律標(biāo)準(zhǔn)限期對(duì)高留升予以安置補(bǔ)償”，而本案訴訟請(qǐng)求為“判令三被告對(duì)其承包的250畝荒山上的所有森林及附屬物劃入新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園及公益林依法作出補(bǔ)償決定”。兩訴被告不同，被訴行政行為不同，不符合重復(fù)起訴的相關(guān)規(guī)定。

二、新鄭市人民政府系本案適格被告。從原國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于準(zhǔn)予設(shè)立始祖山國(guó)家級(jí)森林公園的行政許可決定》（林場(chǎng)許準(zhǔn)〔2005〕947號(hào)）來(lái)看，該森林公園是由“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”申請(qǐng)?jiān)O(shè)立。新鄭市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于2010年5月21日下發(fā)《關(guān)于組建新鄭市具茨山國(guó)家級(jí)森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會(huì)的通知》（新編〔2010〕08號(hào)）顯示，將始祖山國(guó)家級(jí)森林公園管理處、始祖山景區(qū)管理委員會(huì)的職責(zé)、事業(yè)全供編制55名整合劃入具茨山管委會(huì)的內(nèi)容，且具茨山管委會(huì)由新鄭市人民政府組建，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第六款關(guān)于“行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告”，以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉問(wèn)題的解釋》第二十條第一款關(guān)于“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定，一審法院認(rèn)定新鄭市人民政府為本案適格被告并無(wú)不當(dāng)。

三、高留升是本案適格原告?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，被上訴人高留升承包的林地及該林地上的林木被劃入國(guó)家級(jí)森木公園及公益林的范圍，高留升提起本案的訴訟，請(qǐng)求予以補(bǔ)償，上訴人新鄭市人民政府是否應(yīng)予補(bǔ)償與高留升具有利害關(guān)系，故新鄭市人民政府認(rèn)為高留升提起本案訴訟原告主體資格不適格的上訴理由不能成立。

四、上訴人新鄭市人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被上訴人高留升的損失作出補(bǔ)償決定。為了規(guī)范森林公園管理，保護(hù)和合理利用森林風(fēng)景資源，發(fā)展森林生態(tài)旅游，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)于國(guó)家級(jí)森林公園的設(shè)立、管理與經(jīng)營(yíng)，我國(guó)出臺(tái)了一系列行政規(guī)章制度?！秶?guó)家級(jí)森林公園設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并、改變經(jīng)營(yíng)范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》第三條第一款規(guī)定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家級(jí)森林公園。1994年1月22日實(shí)施的《森林公園管理辦法》第五條第一款規(guī)定，森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。第七條第二款規(guī)定，國(guó)家級(jí)森林公園的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，由森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)組織具有規(guī)劃設(shè)計(jì)資格的單位負(fù)責(zé)編制，報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審批，并報(bào)林業(yè)部備案?！秶?guó)家級(jí)森林公園管理辦法》第六條規(guī)定，國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃是國(guó)家級(jí)森林公園建設(shè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理的依據(jù)。第十六條規(guī)定，因國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃的實(shí)施，給國(guó)家級(jí)森林公園內(nèi)的當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)予補(bǔ)償。本案中，案涉林地由高留升自1988年3月5日與所在村集體簽訂林場(chǎng)承包合同后，開(kāi)始享有林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從承包合同內(nèi)容約定看，高留升簽訂合同的收益來(lái)自于對(duì)果樹(shù)及成材林的經(jīng)營(yíng)管理。但河南新鄭市始祖山森林公園管理處并非案涉林木、林地的所有者和使用者，卻于2005年經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了始祖山國(guó)家級(jí)森林公園并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。雖然新鄭市人民政府認(rèn)為案涉林地及林木的權(quán)屬未發(fā)生變動(dòng)，但批準(zhǔn)成立國(guó)家級(jí)森林公園后，國(guó)家級(jí)森林公園內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理，由森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，且必須根據(jù)森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)組織編制的國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃進(jìn)行；對(duì)于林木的采伐，亦只能因提高森林風(fēng)景資源質(zhì)量或者開(kāi)展森林生態(tài)旅游的需要，進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐等，高留升對(duì)案涉林地承包經(jīng)營(yíng)受到了極大的限制，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的減損客觀(guān)存在，新鄭市人民政府作為河南新鄭市始祖山森林公園管理處職權(quán)的承繼者，應(yīng)當(dāng)對(duì)高留升的損失進(jìn)行補(bǔ)償，故原審法院依此認(rèn)定行政機(jī)關(guān)要采用類(lèi)似征收的辦法，對(duì)該管制行為產(chǎn)生的損害進(jìn)行補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)。

另外，對(duì)于被上訴人高留升的訴訟請(qǐng)求中關(guān)于案涉承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃入公益林所造成損失的補(bǔ)償，因公益林區(qū)劃界定與是否成立國(guó)家級(jí)森林公園系兩種不同性質(zhì)的法律問(wèn)題，經(jīng)一審法院多次釋明溝通，高留升本人未能作出明確意思表示，根據(jù)本案所查明的事實(shí)，原審法院從有利于原告的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案涉林地被劃入國(guó)家級(jí)森林公園所受到的補(bǔ)償予以處理，對(duì)公益林的問(wèn)題未作處理并無(wú)不當(dāng)，高留升可另行主張權(quán)利，但在處理公益林補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)，應(yīng)注意與國(guó)家級(jí)森林公園的補(bǔ)償相銜接。

據(jù)此，河南省高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，于2021年12月21日判決如下：

駁回上訴，維持原判。