原告馬瓊英，女，生于1953年10月26日，漢族，住四川省營山縣。
委托代理人文懷兵，男，生于1983年4月23日，漢族，住四川省營山縣，系馬瓊英之子。
被告營山縣城南鎮(zhèn)人民政府。
住所地四川省營山縣城南鎮(zhèn)。
法定代表人冉崇高，鎮(zhèn)長。
委托代理人莫煉，男，生于1974年1月24日，該單位工作人員。
委托代理人龍開俊，四川營欣律師事務(wù)所律師。
被告營山縣土地統(tǒng)征儲備中心。
住所地四川省營山縣朗池鎮(zhèn)紅光路**號。
負(fù)責(zé)人唐小剛，主任。
委托代理人蔣安城，男，生于1978年9月20日，漢族，該單位工作人員。
委托代理人張俊忠，四川營欣律師事務(wù)所律師。

原告馬瓊英訴被告營山縣城南鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱城南鎮(zhèn)政府）、營山縣土地統(tǒng)征儲備中心（以下簡稱營山土儲中心）土地行政管理一案。本院于2018年2月5日受理后，依法組成合議庭，于2018年4月8日公開開庭進(jìn)行了審理。原告馬瓊英的委托代理人文懷兵、被告營山土儲中心的委托代理人蔣安成、張俊忠，被告城南鎮(zhèn)政府的委托代理人莫煉、龍開俊到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告訴稱，因城市建設(shè)需要，需拆除原告位于營山縣城××××組被征收土地上的房屋及建筑物、附屬物，2013年11月10日，原告與被告營山縣土地統(tǒng)征儲備中心簽訂了《征收土地房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》，協(xié)議第四條明確約定：安置的營業(yè)用房具體位置及住房的具體幢數(shù)、單元、樓層、房號在竣工驗(yàn)收后按照房屋拆遷協(xié)議簽訂的先后順序?qū)嵭凶ヌ柎_定，其中被告產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置原告底層營業(yè)用房一間，面積約33㎡，抓號序號為順數(shù)第74號……2018年1月9日，被告作出《營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告》，該公告確定以簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序確定選門市。2018年2月2日，被告又作出《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告〉的補(bǔ)充公告》，補(bǔ)充公告改變了營業(yè)用房的選定方式，將營業(yè)用房分為22個(gè)區(qū)域，以簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序進(jìn)行分區(qū)域抓號選營業(yè)用房。原告認(rèn)為，被告作出的《營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告》，其內(nèi)容與《征收土地房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》約定相悖，未全面地按照《征收土地房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》約定全面履行合同義務(wù)，公告的內(nèi)容嚴(yán)重違反法律規(guī)定，顯失公平與公正，侵犯了原告的合法權(quán)益。為此，訴至法院，請求：一、依法確認(rèn)被告于2018年2月2日作出的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告〉的補(bǔ)充公告》違法；二、依法撤銷被告于2018年2月2日作出的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告〉的補(bǔ)充公告》，責(zé)令其立即停止違法行為，并重新作出合法的行政行為；三、本案訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)及其他費(fèi)用由被告承擔(dān)。
被告城南鎮(zhèn)政府辯稱，公告，是屬于廣泛告知性的公文，是公開發(fā)表的，是某一重要事項(xiàng)公開發(fā)表時(shí)使用的文種之一。它并不單指某一特定的個(gè)人，當(dāng)然更不是僅告知原告?zhèn)€人。公告是用來曉諭某一事項(xiàng)的，它的意圖是公告之后使該事項(xiàng)眾所周知。《補(bǔ)充公告》內(nèi)容根本不帶有強(qiáng)制性和法規(guī)性。即使《補(bǔ)充公告》對應(yīng)還營業(yè)房對象及以告知拆遷安置戶，按簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序，進(jìn)行分區(qū)抓號選營業(yè)房，其整個(gè)《補(bǔ)充公告》所公布的共七項(xiàng)內(nèi)容，均是為了告知“營山縣西干道一段棚戶區(qū)”改造應(yīng)安置營業(yè)房的廣大公眾，為了安置小區(qū)還營業(yè)房能真正做到公平、公正，故對還營業(yè)房的對象、時(shí)間、方式、規(guī)則、結(jié)算等重要事項(xiàng)及內(nèi)容，均以《補(bǔ)充公告》的方式進(jìn)行了公開。《補(bǔ)充公告》在內(nèi)容中，對被告知對象雖然有一些具體要求，但也不具備行政強(qiáng)制性，更不具備法規(guī)作用或行政職權(quán)的懲罰作用，只是一種讓西干道一段棚改區(qū)這范圍內(nèi)應(yīng)還營業(yè)房的公民廣泛性的眾所周知。在《補(bǔ)充公告》中的要求，對被所告知的對象遵守時(shí)也沒有提出任何處罰措施。因此，原告請求確認(rèn)答辯人作出的《補(bǔ)充公告》違法，尚存在著沒有法律可以支持的高度障礙。其次，《補(bǔ)充公告》發(fā)布后，營山縣西干道一段棚戶區(qū)應(yīng)安置還營業(yè)房的被拆遷戶，百分之九十以上的市民均認(rèn)可《補(bǔ)充公告》中的公平、公正和公開原則，并對按合同順序還房均表示沒有異議。而且已于2018年2月13日再次通過公開的方式，均按順序抓號還營業(yè)房已全面落實(shí)。第三、在《補(bǔ)充公告》后的2018年2月13日，原告也同樣按拆遷還營業(yè)房的《補(bǔ)充公告》內(nèi)容，在公開的場合下進(jìn)行了按順序抓號選房，并填寫《分房申請書》和《營業(yè)房還房安置結(jié)果確認(rèn)書》。綜上，請求依法駁回原告的起訴或駁回原告的全部訴訟請求。
被告營山土儲中心辯稱，贊同城南鎮(zhèn)政府的答辯意見，營山土儲中心是營山縣國土資源局下的主持土地工作的單位，補(bǔ)充公告不違反法律，進(jìn)一步便于拆遷戶選房落實(shí)安置所還的營業(yè)房。營山縣人民政府在還房安置過程中發(fā)了一份《營山縣征收征用土地房屋拆遷安置實(shí)施細(xì)則》，但該細(xì)則不明確也不利于操作，城南鎮(zhèn)政府及營山土儲中心根據(jù)營山縣政府的規(guī)定公布了這一個(gè)公告。本案中馬瓊英在2013年11月10日簽訂了拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書，協(xié)議書中約定的內(nèi)容對選房細(xì)則不明確在現(xiàn)實(shí)中不便于操作，因?yàn)樵鎸x房規(guī)則有岐義所以我們才發(fā)布公告進(jìn)一步明確。我方?jīng)]有違法行為，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)我們做出的公告是一個(gè)具有普遍約束力的行為，而不是具體行政行為，請求依法駁回原告的訴訟請求。
經(jīng)審理查明，原告馬瓊英系四川省營山縣城南鎮(zhèn)興隆村2組村民。因城市建設(shè)需要，營山縣興隆村2組的土地被征收，2013年11月10日，營山縣土地儲備開發(fā)整理中心作為甲方、馬瓊英作為乙方簽訂了《征收土地房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》，約定：甲方產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置乙方底層營業(yè)用房壹間，面積約33㎡，抓號順序號為順數(shù)第74號；甲方產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置乙方住宅貳套，面積約190㎡，按90至100㎡的貳套抓號順序號為順數(shù)第37號。
2018年1月9日，營山縣朗池鎮(zhèn)人民政府、營山縣城南鎮(zhèn)人民政府、營山縣土地儲備中心聯(lián)合發(fā)布《營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置還房公告》，將還房相關(guān)事宜公告如下：一、房源位置、數(shù)量及戶型。營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房位于億聯(lián)商貿(mào)城和民政局的東側(cè)面，小區(qū)共有435套、營業(yè)房共131間，其中位于Ｂ區(qū)4幢住房共35套、門市26間，為原興隆村4社拆遷戶根據(jù)協(xié)議已被選定。二、還房對象。原城南鎮(zhèn)興隆村1組（部份）、2組、3組（部份）、4組（部份）、14組（部份）、朗池鎮(zhèn)翠屏村1、2組（部份）和淥井鎮(zhèn)棗巖村2組（部份）中與營山縣土地統(tǒng)征儲備中心簽訂了房屋拆遷協(xié)議的安置戶。三、申請還房時(shí)間、方式。符合此次還房條件的拆遷安置戶須于2018年1月20日前，由產(chǎn)權(quán)人持《房屋拆遷協(xié)議》、本人身份證、家庭戶口簿、結(jié)婚證所有證件原件及復(fù)印件2份與產(chǎn)權(quán)共有人一起到興隆村村委會登記復(fù)核還房數(shù)量及戶型，并填寫分房授權(quán)委托書、申請書。四、選房規(guī)則。根據(jù)營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房應(yīng)安置拆遷戶數(shù)的實(shí)際情況，特制定本選房規(guī)則：１.以拆遷安置戶簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序確定選門市及住房抓鬮的順序；２.拆遷安置戶的住房具體位置實(shí)行抓鬮的原則確定，每套住房只能抓1次（多抓或不抓視為棄權(quán)）；３.非住宅房選房按被拆遷人簽訂房屋拆遷協(xié)議時(shí)間先后順序進(jìn)行選房；４.選房時(shí)間從2018年1月24日上午9：00開始至2018年1月25日下午6：00結(jié)束抓鬮選房，地點(diǎn)在城南鎮(zhèn)人民政府禮堂。５.住宅房還房位置按拆遷安置戶與營山縣土地統(tǒng)征儲備中心簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序排抓鬮號，然后進(jìn)行抓鬮，接著按抓鬮所拈號確認(rèn)還房具體位置。非住宅房選房按被拆遷人簽訂房屋拆遷協(xié)議時(shí)間先后順序進(jìn)行選房。如果不同村組或同一村組的被拆遷人在同××與××縣土地統(tǒng)征儲備中心簽訂房屋拆遷協(xié)議的以現(xiàn)場抽簽確定被拆遷人選非住宅的先后順序。６.每戶拆遷要填寫授權(quán)委托書，只能明確一名被委托人參與分房抓鬮拈號。７.拆遷安置戶就所選住房和非住宅具體位置簽名確認(rèn)，一經(jīng)確認(rèn)，立即生效。
2018年2月2日，城南鎮(zhèn)人民政府與營山縣土地統(tǒng)征儲備中心再次發(fā)布《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》，將營業(yè)房還房相關(guān)事宜補(bǔ)充公告如下：一、房源位置、數(shù)量。營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房位于興隆南路億聯(lián)商貿(mào)城和民政局的東側(cè)面，營業(yè)房（門市）共132間，最終面積以房管部門實(shí)測為準(zhǔn)。房源數(shù)量能夠滿足拆遷還營業(yè)房協(xié)議約定的房源，其中位于Ａ1幢20間、Ａ6幢22間、Ａ7幢16間、Ｂ1幢22間、Ｂ2幢24間、Ｂ4幢28間。其中Ｂ4幢26間（具體位置為Ｂ區(qū)4幢Ｂ1號－Ｂ9號共計(jì)26間）為原興隆村4社拆遷戶根據(jù)協(xié)議已被選定。二、還營業(yè)房對象。原城南鎮(zhèn)興隆村1組（部份）、2組、3組（部份）、4組（部份）、和淥井鎮(zhèn)棗巖村2組（部份）中簽訂了房屋拆遷協(xié)議的安置戶。三、申請還營業(yè)房時(shí)間、方式。符合此次還房條件的拆遷安置戶須于2018年2月4日前，由產(chǎn)權(quán)人持《房屋拆遷協(xié)議》、本人身份證、家庭戶口簿、結(jié)婚證所有證件原件及復(fù)印件2份與產(chǎn)權(quán)共有人一起到興隆村村委會登記復(fù)核還營業(yè)房數(shù)量。四、選營業(yè)房規(guī)則。根據(jù)營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房應(yīng)安置拆遷戶數(shù)的實(shí)際情況，特制定本選房規(guī)則：１.營業(yè)房共分22個(gè)區(qū)（詳見平面圖）具體區(qū)域如下：（1）Ａ1幢共20間營業(yè)房分四個(gè)區(qū)域。Ａ1幢1單元1號至Ａ1幢2單元8號；Ａ1幢3單元9號至Ａ1幢3單元14號；（2）Ａ6幢共22間營業(yè)房分四個(gè)區(qū)域。Ａ6幢平層19號至22號；Ａ6幢1單元13號至Ａ6幢2單元12號；Ａ6幢3單元1號至3號和Ｂ幢2單元5號至7號。（3）Ａ7幢共16間營業(yè)房分四個(gè)區(qū)域。Ａ7幢1單元13號至Ａ7幢1單元16號；Ａ7幢2單元9號至Ａ7幢2單元12號；Ａ7幢3單元5號至Ａ7幢3單元8號；Ａ7幢4單元1號至Ａ7幢4單元4號。（4）Ｂ1幢共22間營業(yè)房分四個(gè)區(qū)域。Ｂ1幢1單元1號至Ｂ1幢1單元4號；Ｂ1幢2單元8號至10號和Ａ6幢3單元4至6號；Ｂ1幢3單元11號至Ｂ1幢3單元16號；Ｂ1幢4單元17號至Ｂ1幢4單元22號。5Ｂ2幢共24間營業(yè)房分四個(gè)區(qū)域。Ｂ2幢1單元1號至Ｂ2幢1單元6號；Ｂ2幢2單元7號至Ｂ2幢2單元12號；Ｂ2幢3單元13號至Ｂ2幢3單元18號；Ｂ2幢4單元19號至Ｂ2幢4單元24號。（6）Ｂ4幢一個(gè)區(qū)域平層10號至11號。２.以拆遷安置戶簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序進(jìn)行分區(qū)選營業(yè)房。公告還載明：拆遷安置戶就所在營業(yè)房具體位置簽名確認(rèn)，一經(jīng)確認(rèn)，立即生效。
2018年2月13日，馬瓊英按協(xié)議還營業(yè)房一間向營山縣土地統(tǒng)征儲備中心提交了分房申請書，選得Ｂ2幢2單元7號門市壹間，建筑面積為33.37㎡，于同日簽訂了營業(yè)房還房安置結(jié)果確認(rèn)書，房屋也已經(jīng)進(jìn)行了交付。

本院認(rèn)為，本案有三個(gè)爭議焦點(diǎn)：一、被告所作出的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》是否具有可訴性；二、《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》是否違法。
關(guān)于焦點(diǎn)一，城南鎮(zhèn)政府與土儲中心所作出的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》雖然沒有載明具體針對的相對人，但安置還房公告所針對的拆遷范圍是特定的，一定的拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人雖然人數(shù)眾多但也是可以統(tǒng)計(jì)且是固定的。因此，安置還房公告它是針對特定的拆遷范圍，特定的拆遷事項(xiàng)，特定的被拆遷人實(shí)施的行政行為，它涉及的對象是特定的公民、法人或其他組織。其次，安置還房公告對拆遷關(guān)系人的利益都將產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。該公告對拆遷關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)有時(shí)間約束力。該公告系被告作出的直接對原告、第三人和他人發(fā)生法律效力、對外具有法律約束力的具體行政行為。因此，《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》對特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響。故該公告具有可訴性。
關(guān)于焦點(diǎn)二，《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》中的安置還房方式與2013年11月10雙方所簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書中約定的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置營業(yè)用房的方式并不一致?！墩魇胀恋胤课莶疬w安置補(bǔ)償協(xié)議書》中約定“甲方產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置乙方底層營業(yè)用房壹間，面積約33㎡，抓號順序號為順數(shù)第74號”，即營業(yè)房的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式為按順序號進(jìn)行抓號選房，原告的抓號順序號為順數(shù)第74號。而被告于2018年2月2日發(fā)布的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》載明“以拆遷安置戶簽訂《房屋拆遷協(xié)議》的時(shí)間先后順序進(jìn)行分區(qū)選營業(yè)房”，明顯與雙方在協(xié)議中約定的選房方式不一致。庭審中，被告對此未作出合理的解釋，故被告于2018年2月2日發(fā)布的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》中有關(guān)選營業(yè)房方式的行政行為違法。
綜上，營山縣城南鎮(zhèn)人民政府與營山縣土地統(tǒng)征儲備中心聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》中有關(guān)選營業(yè)房方式與原簽訂《征收土地房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》中約定的選營業(yè)房方式不一致，該行政行為違法，但原告馬瓊英已經(jīng)進(jìn)行選房并交接了房屋，且其余拆遷安置還房戶均已經(jīng)履行完畢，被告的行政行為并未對原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，故對原告請求撤銷該公告并要求被告重新作出行政行為的主張，本院不予支持。
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)被告營山縣城南鎮(zhèn)人民政府、營山縣土地統(tǒng)征儲備中心《關(guān)于〈營山縣西干道一段棚戶區(qū)改造保障性住房安置房公告〉的補(bǔ)充公告》違法；
二、駁回原告馬瓊英的其它訴訟請求。
案件受理費(fèi)50元，由被告營山縣城南鎮(zhèn)人民政府、營山縣土地統(tǒng)征儲備中心共同負(fù)擔(dān)。
如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于四川省南充市中級人民法院。

審判長 曾誠
人民陪審員 鐘勇人民陪審員 易圖進(jìn)

書記員： 徐曦