陜西省高級(jí)人民法院行 政 判 決 書(shū)（2017）陜行終739號(hào)上訴人(原審原告)：馬信利，男，漢族。委托代理人：陳兵，陜西合恒律師事務(wù)所律師。委托代理人：鄒茹恒，陜西合恒律師事務(wù)所律師。被上訴人（原審被告）：西安市鄠邑區(qū)人民政府。住所地：陜西省西安市鄠邑區(qū)甘亭街道東大街*號(hào)。法定代表人：裴靖瑜，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)。委托代理人：王濤，該區(qū)石井鎮(zhèn)政府工作人員。委托代理人：許翰，陜西谷正律師事務(wù)所律師。上訴人馬信利要求確認(rèn)被上訴人西安市鄠邑區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱鄠邑區(qū)政府）征收土地行為違法一案，不服西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2017）陜71行初240號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人馬信利的委托代理人陳兵、鄒茹恒，被上訴人鄠邑區(qū)政府的委托代理人王濤、許翰到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。原審法院審理查明：原告馬信利系戶縣石井鎮(zhèn)石東村村民。戶縣人民政府為原告頒發(fā)的《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，記載原告在石井鎮(zhèn)石東村電河北地地塊有承包地4.41畝（北至機(jī)耕路，東至馬前利承包地，南至石東村居民地、西至胡讓梨承包地）。2017年2月24日，戶縣人民政府專項(xiàng)問(wèn)題會(huì)議研究，同意將石井鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)北部的石東村176畝土地作為戶縣移民（脫貧）搬遷安置社區(qū)選址。2017年1月8日，戶縣國(guó)土資源局作出《征收土地預(yù)告知書(shū)》，擬征收石井鎮(zhèn)石東村11.13333公頃集體土地。2017年2月22日，戶縣規(guī)劃建設(shè)和住房保障局作出縣建審發(fā)[2017]7號(hào)項(xiàng)目《關(guān)于戶縣移民（脫貧）搬遷安置社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的意見(jiàn)》，原則同意在石井鎮(zhèn)政府前街北側(cè)、站馬路西側(cè)選址建設(shè)移民（脫貧）搬遷安置社區(qū)。2017年3月7日，戶縣發(fā)展和改革委員會(huì)作出縣發(fā)改發(fā)[2017]54號(hào)《關(guān)于戶縣國(guó)土資源局建設(shè)戶縣石井鎮(zhèn)移民搬遷安置社區(qū)一期項(xiàng)目可行性研究報(bào)告（代項(xiàng)目建議書(shū)）的批復(fù)》，同意建設(shè)戶縣石井鎮(zhèn)移民搬遷安置社區(qū)一期項(xiàng)目。2017年5月11日，被告組織實(shí)施征收了原告位于石東村電河北地的4.41畝承包地，被征收土地已被用于建設(shè)移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目。庭審中，被告當(dāng)庭認(rèn)可系戶縣人民政府組織實(shí)施了征收土地的行為，并認(rèn)可戶縣移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目建設(shè)已實(shí)際占用了原告位于石東村電河北地的4.41畝承包地。另查明：根據(jù)《中共西安市委西安市人民政府關(guān)于戶縣撤縣設(shè)區(qū)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（市字[2017]86號(hào)），戶縣撤縣設(shè)區(qū)，戶縣人民政府于2017年8月5日更名為西安市鄠邑區(qū)人民政府。原審法院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。”第四十六條第一款規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！北景钢校F(xiàn)有證據(jù)不能反映出被告已經(jīng)依法取得征地批準(zhǔn)文件，被告當(dāng)庭亦認(rèn)可其組織實(shí)施征地未依法取得征地批準(zhǔn)文件、未發(fā)布征收土地公告。故被告未經(jīng)批準(zhǔn)，未依法發(fā)布征地公告，即組織實(shí)施征收原告位于石井鎮(zhèn)石東村電河北地地塊的4.41畝承包地，違反土地管理法的相關(guān)規(guī)定。原告要求確認(rèn)被告未依法發(fā)布征地公告而強(qiáng)行征收其基本農(nóng)田的行為違法，實(shí)質(zhì)上是要求確認(rèn)被告未依法發(fā)布征地公告而強(qiáng)行征收原告位于石井鎮(zhèn)石東村電河北地地塊的4.41畝承包地的行為違法，對(duì)原告的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，本院依法予以支持。鑒于被告此次征地用于建設(shè)移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目，且被告已在涉案土地開(kāi)始移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目建設(shè),原告要求返還土地并恢復(fù)原狀會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失，故對(duì)原告要求被告返還土地并恢復(fù)土地原狀的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。被告辯稱依據(jù)陜西省、西安市移民（脫貧）搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的移民（脫貧）搬遷工作文件，被告實(shí)施的征地行為合法，但被告組織召開(kāi)的專項(xiàng)問(wèn)題會(huì)議亦要求戶縣國(guó)土資源局做好移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目的征地報(bào)批工作，且根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條的規(guī)定，國(guó)家建設(shè)占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù)，故被告的該項(xiàng)辯稱沒(méi)有依據(jù)，本院不予支持。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：一、確認(rèn)被告西安市鄠邑區(qū)人民政府未發(fā)布征收土地公告征收原告馬信利位于石井鎮(zhèn)石東村電河北地地塊4.41畝承包地的行為違法；二、駁回原告馬信利其他的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元（原告已預(yù)交），由被告西安市鄠邑區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。上訴人馬信利上訴稱：(一)原審法院對(duì)上訴人要求返還土地并恢復(fù)原狀的訴請(qǐng)不予支持，違背法律規(guī)定。上訴人是農(nóng)民，靠農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)生活，也愿意將個(gè)人利益讓位于國(guó)家利益及社會(huì)公共利益，但必須建立在合法的基礎(chǔ)上。如果為了社會(huì)公共利益，不顧少數(shù)人的利益，甚至踐踏少數(shù)人的利益，是錯(cuò)誤的。（二）原審判決適用法律錯(cuò)誤。根據(jù)《行政訴訟法》第七十六條規(guī)定，確認(rèn)違法或無(wú)效的，應(yīng)判決被告采取補(bǔ)救措施，造成損失的，應(yīng)判決被告承擔(dān)責(zé)任。原審法院已確認(rèn)被上訴人征地行為違法，但未就賠償問(wèn)題一并處理是錯(cuò)誤的。請(qǐng)求撤銷原審判決第二項(xiàng)，改判為由被上訴人返還土地并恢復(fù)原狀。被上訴人鄠邑區(qū)政府辯稱：（一）原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚。被上訴人按照上級(jí)要求實(shí)施本地區(qū)移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目，因時(shí)間緊，故在程序上存在瑕疵，原審判決確認(rèn)被上訴人征地行為違法，符合法律規(guī)定。（二）原審判決適用法律正確。涉案土地用于本地區(qū)移民（脫貧）搬遷安置項(xiàng)目建設(shè)，該項(xiàng)目即將建成，項(xiàng)目完工后，將有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的村民遷入安置。上訴人要求返還土地并恢復(fù)原狀的請(qǐng)求不應(yīng)得到支持，否則將會(huì)給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成重大損失。請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。本院審理查明：上訴人在原審行政起訴狀中的訴訟請(qǐng)求為：“1、請(qǐng)求確認(rèn)被告未依法發(fā)布征地公告而強(qiáng)行征收原告基本農(nóng)田的具體行政行為違法；2、請(qǐng)求法院依法判令被告返還土地并恢復(fù)原狀；3、本案訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。”原審法院查明其余事實(shí)屬實(shí)，本院予以確認(rèn)。本院認(rèn)為：本案二審爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，本案一審判決已確認(rèn)被上訴人征地行為違法，是否應(yīng)當(dāng)判令被上訴人采取補(bǔ)救措施，并予以行政賠償。上訴人上訴認(rèn)為原審判決適用法律錯(cuò)誤，在確認(rèn)被上訴人征地行為違法后，應(yīng)判令被上訴人采取補(bǔ)救措施，并就賠償一并解決，經(jīng)查，本案上訴人在原審的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)被告鄠邑區(qū)政府征地行為違法，判令被告鄠邑區(qū)政府返還土地并恢復(fù)原狀。原審判決應(yīng)當(dāng)針對(duì)上訴人上述訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查并依法作出裁判。原審判決確認(rèn)被上訴人征地行為違法，即支持了上訴人第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。對(duì)于上訴人的第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，原審判決考慮到涉案征用土地用于建設(shè)當(dāng)?shù)匾泼瘢撠殻┌徇w安置項(xiàng)目，解決的是當(dāng)?shù)匾泼癜仓萌胱?wèn)題，且該項(xiàng)目即將建成。上訴人要求返還土地并恢復(fù)原狀的訴請(qǐng)將會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失，故原審判決不予支持該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，并無(wú)不妥。上訴人在原審訴訟請(qǐng)求中并未提出要求行政賠償?shù)木唧w訴訟請(qǐng)求，故原審判決沒(méi)有法律依據(jù)對(duì)行政賠償問(wèn)題一并處理。對(duì)此行政賠償，上訴人可依法通過(guò)另行提起行政訴訟，要求被上訴人對(duì)其違法征地給上訴人造成的損害，進(jìn)行行政補(bǔ)償和賠償?shù)?，以維護(hù)自身合法權(quán)益。綜上，上訴人上訴理由依法不能成立，本院不予支持。原審判決正確，應(yīng)予維持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人馬信利承擔(dān)。本判決為終審判決。審　判　長(zhǎng)　　肖宏果審　判　員　　馬小莉代理審判員　　王　鑫二〇一八年二月七日書(shū)　記　員　　魚(yú)海洋