廣西壯族自治區(qū)高級人民法院
行 政 判 決 書
（2004） 桂行終字第18號
上訴人（一審被告）羅城仫佬族自治縣建設(shè)局（下簡稱縣建設(shè)局）。
法定代表人何永強(qiáng)，局長。
委托代理人左仁懇，同望律師事務(wù)所律師。
委托代理人覃謨倫，廣西行政經(jīng)濟(jì)法律咨詢服務(wù)中心法律工作者。
被上訴人（一審原告）羅新榮，男，46歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門鎮(zhèn)解放路27號。
被上訴人（一審原告）羅利云，女，38歲，仫佬族，住羅城仫佬族自治縣東門鎮(zhèn)解放路27號，與羅新榮系夫妻關(guān)系。
被上訴人共同委托代理人鄧朝文，金獅律師事務(wù)所律師。
上訴人縣建設(shè)局因建設(shè)行政處罰一案，不服河池市中級人民法院（2004）河市行初字第2號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人縣建設(shè)局的委托代理人左仁懇、覃謨倫，被上訴人羅新榮及羅新榮和羅利云共同委托代理人鄧朝文到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原判認(rèn)定，2000年12月31日原告以出讓的方式取得位于東門鎮(zhèn)朝陽路城中商場內(nèi)兩幅面積各為82.75平方米的土地使用權(quán)，2001年10月12日被告為原告辦理了該地的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和建設(shè)規(guī)模為4層的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，2002年6月原告在無資質(zhì)單位設(shè)計(jì)的情況下，組織民間建筑施工隊(duì)伍，開始施工。2003年5月10日，當(dāng)施工至第11層即將封頂時(shí)，由于群眾反映樓層過高，缺乏安全感，被告首次向原告發(fā)出《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》，要求原告停止工程施工，請質(zhì)監(jiān)部門和有關(guān)單位到實(shí)地對已建工程進(jìn)行檢測，檢測合格后，持有關(guān)材料到被告設(shè)計(jì)施工管理股辦理報(bào)建手續(xù)方可繼續(xù)施工，否則作違章建筑處理。但原告接到通知后沒有停工。被告于2003年7月2日再次向原告發(fā)出《工程局部暫停施工通知書》，要求原告立即停止施工并將設(shè)計(jì)圖紙、“一書兩證”提交被告進(jìn)行審查。此時(shí)，原告也因主體工程已封頂而停工。2003年9月4日被告向原告發(fā)出《關(guān)于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》，要求原告找有資質(zhì)設(shè)計(jì)單位繪制樓房現(xiàn)狀圖，經(jīng)過結(jié)構(gòu)計(jì)算作出結(jié)論。如存在結(jié)構(gòu)安全隱患問題且無法補(bǔ)強(qiáng)的必須立即拆除至結(jié)構(gòu)安全要求且符合有關(guān)規(guī)定的層數(shù)；設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)如果合理，再請有資質(zhì)的檢測單位進(jìn)行施工質(zhì)量檢測，對結(jié)構(gòu)安全性進(jìn)行鑒定。同時(shí)要求原告在15天內(nèi)完成上述繪圖和檢測鑒定工作，否則將按有關(guān)法律規(guī)定對該樓進(jìn)行強(qiáng)行拆除。為此，原告先后委托河池市水利電力勘測設(shè)計(jì)院對該建筑物補(bǔ)充進(jìn)行巖土工程勘察；委托柳州市工業(yè)設(shè)計(jì)院根據(jù)現(xiàn)有建筑平面布置及河池市水利電力勘測設(shè)計(jì)院《羅新榮綜合樓巖土工程勘察報(bào)告》進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)計(jì)圖紙；委托廣西建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心對部分基礎(chǔ)、部分樓板混凝土強(qiáng)度、磚砌塊抽樣進(jìn)行檢測；委托廣西南寧環(huán)境建設(shè)工程有限公司對與設(shè)計(jì)圖紙截面尺寸不符的局部柱子進(jìn)行加固施工。就在原告等待廣西建筑工程質(zhì)量檢測中心的《工程質(zhì)量檢測報(bào)告》期間，被告于2004年4月1日作出羅建行決字（2004）第01號行政處罰決定（以下簡稱第01號處罰決定）。該處罰決定認(rèn)定，羅新榮、羅利云超規(guī)劃建設(shè)（規(guī)劃審批4層，實(shí)際施工至11層）、無資質(zhì)單位設(shè)計(jì)、無資質(zhì)單位施工、未按規(guī)定辦理報(bào)建報(bào)監(jiān)手續(xù)，存在嚴(yán)重的安全隱患。違反《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》（以下簡稱〈廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法〉）第三十六條、《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）第七條和第二十二條、《建筑工程施工管理辦法》第二條和第三條、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定。根據(jù)《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款、國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條、第五十七條、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》第五十四條第三款規(guī)定，責(zé)令羅新榮、羅利云自行拆除第5至第11層，并處以罰款20萬元。
原判認(rèn)為，被告作為規(guī)劃行政主管部門，有權(quán)在轄區(qū)范圍內(nèi)對違反城市規(guī)劃的行為實(shí)施處罰。本案原告接受被告頒發(fā)建設(shè)規(guī)模為4層的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，而實(shí)際建設(shè)過程中將建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大至11層，其行為屬于擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的違法行為。被告對該行為的處理應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法事實(shí)和情節(jié)依法進(jìn)行?！稄V西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)。已經(jīng)形成的各類違法建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可以采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的，責(zé)令限期拆除或者予以沒收違法建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施。依據(jù)該規(guī)定，拆除違法建筑的條件須要具有“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的情形，本案中羅城縣至今沒有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，因此，被告以該法條作為責(zé)令原告拆除5層以上建筑的依據(jù)不當(dāng)。同時(shí)，被告適用國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條、五十七條對原告罰款20萬元人民幣，而上述兩條規(guī)定不管是從違法性質(zhì)或是罰款數(shù)額來看與處罰決定明顯不相符。此外，被告的第01號處罰決定適用《建筑工程施工管理辦法》第二條、第三條和《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》第五十四條第三款。經(jīng)查，在公布的國務(wù)院行政法規(guī)和廣西的地方性法規(guī)中沒有上述兩部法規(guī)。被告的第01號處罰決定適用法律錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目的規(guī)定，判決：撤銷被告作出的第01號處罰決定。
上訴人縣建設(shè)局上訴稱，羅城縣雖然至今沒有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，上訴人是規(guī)劃行政主管人和實(shí)施人，在發(fā)給被上訴人的建設(shè)工程規(guī)劃許可證中已明確其建設(shè)規(guī)模是占地82.75平方米，高4層。被上訴人擅自改變規(guī)劃許可的規(guī)定，在上訴人數(shù)次發(fā)出停工通知后，仍違法施工，將工程建至十一層，超出許可七層，屬嚴(yán)重違反城市規(guī)劃行為。上訴人對其作出處罰是合法正確的，請求二審法院判決撤銷一審判決，維持上訴人第01號處罰決定中責(zé)令被上訴人在處罰決定生效20天內(nèi)自行拆除第5至第11層的處罰決定。
被上訴人羅新榮、羅利云答辯稱： 一、上訴人的建設(shè)行政處罰認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。表現(xiàn)在：1、在沒有詳細(xì)規(guī)劃的情況下認(rèn)定被上訴人超規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃；2、在沒有對被上訴人所建樓房進(jìn)行質(zhì)量檢測并無任何檢測結(jié)論的情況下，僅靠主觀推論認(rèn)定被上訴人所建綜合樓“存在嚴(yán)重安全隱患”；3、上訴人沒有證據(jù)證明被上訴人只申請建4層，故只許可被上訴人建4層沒有規(guī)劃依據(jù)。二、上訴人建設(shè)行政處罰適用法律不當(dāng)。表現(xiàn)在：1、羅城縣至今沒有制定出城市詳細(xì)規(guī)劃，上訴人就不能適用《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》對被上訴人進(jìn)行處罰；2、適用國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條和五十七條與本案事實(shí)不符，適用的《建設(shè)工程施工管理辦法》和《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程管理?xiàng)l例》是不存在的法規(guī)。三、上訴人給被上訴人的《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》、《工程局部暫停施工通知書》、《關(guān)于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》，應(yīng)視為上訴人對被上訴人超出4層建11層的建設(shè)行為附條件許可。四、在羅城縣城，無規(guī)劃許可、無資質(zhì)設(shè)計(jì)、無資質(zhì)施工、未報(bào)建報(bào)監(jiān)即開工的情況在民房建設(shè)中大量存在，均未受到處罰，因此對被上訴人的處罰顯失公正。據(jù)此，請求二審法院駁回上訴，維持一審判決。
一審經(jīng)庭審質(zhì)證，確認(rèn)下列證據(jù)合法有效，作為定案依據(jù)： 被告提供的向原告發(fā)出的2003年5月10日的《關(guān)于要求高層建筑工程停工的通知》、7月2日的《工程局部暫停施工通知書》、9月4日的《關(guān)于對城中商場羅新榮戶綜合樓問題的整改處理的通知》；聽證筆錄、2001.33B、2001.32B《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、2001.33B、2001.32B《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；羅政發(fā)（2003）101號文；原告提供的其建筑與周邊建筑比較的照片；廣西建筑工程質(zhì)量檢測中心《資質(zhì)等級證書》、廣西南寧環(huán)城建設(shè)工程有限公司《資質(zhì)等級證書》、柳州市工業(yè)設(shè)計(jì)院《工程設(shè)計(jì)證書》；廣西建筑工程質(zhì)量檢測中心《關(guān)于羅城縣東門鎮(zhèn)羅新榮綜合樓檢測情況的復(fù)函》、《工程質(zhì)量檢測報(bào)告》、《關(guān)于要求另找工程補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)單位的請示報(bào)告》、原告的委托代理人詢問施工負(fù)責(zé)人黃平的筆錄。
經(jīng)審查，一審認(rèn)定的證據(jù)合法有效，可以作為本案定案的依據(jù)。一審認(rèn)定的事實(shí)本院依法予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，上訴人作為城市規(guī)劃行政主管部門，有在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃管理的法定職權(quán)。但是其對被上訴人違反規(guī)劃法行為進(jìn)行處罰時(shí)作出的第01號處罰決定適用法律錯誤，一審判決予以撤銷是合法正確的，本院依法予以維持。本案中，被上訴人雖確實(shí)存在超規(guī)劃建設(shè)、無資質(zhì)單位設(shè)計(jì)、無資質(zhì)單位施工、未按規(guī)定辦理報(bào)建報(bào)監(jiān)手續(xù)等違法行為，依法應(yīng)予處理。但上訴人在查處過程中前后發(fā)出過三個(gè)通知，三個(gè)通知要求被上訴人針對該樓“是否存在著嚴(yán)重安全隱患”進(jìn)行整改，該樓應(yīng)否拆除視整改結(jié)果而定，這要求與《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款規(guī)定相符。被上訴人根據(jù)通知的要求為保存該樓采取了一系列積極的補(bǔ)救措施，花費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢，可上訴人在被上訴人的整改結(jié)果尚未確定之前，即作出了第01號處罰決定，責(zé)令被上訴人拆除該樓第5至11層，該處罰決定顯然主要依據(jù)不足。因而上訴人以被上訴人確有違法行為應(yīng)予處罰為由，上訴請求維持該處罰決定無事實(shí)和法律依據(jù)，本院依法不予支持。但是被上訴人確有違法行為在前，雖然其已采取了積極的補(bǔ)救措施，但直至目前為止，該樓的安全性尚無定論，為了確保公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，并維護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益，應(yīng)由上訴人依法行使建設(shè)規(guī)劃行政管理職權(quán)，重新對被上訴人的違法行為進(jìn)行處理，并根據(jù)整改和檢測結(jié)果，依法作出具體行政行為。
綜上所述，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，本院依法予以維持。上訴人上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
一、維持河池市中級人民法院二00四年七月五日作出的（2004）河市行初字第2號行政判決。
二、由上訴人羅城仫佬族自治縣建設(shè)局重新作出具體行政行為。
二審案件受理費(fèi)100元，由上訴人羅城仫佬族自治縣建設(shè)局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 王國昌
代理審判員 朱曦雯
代理審判員 李 艷
二ＯＯ四年十月十九日
書 記 員 劉惠明
成為第一個(gè)評論者