田某某、男
三原縣人民政府
王耀民
祿子文（陜西海普律師事務(wù)所）

上訴人（原審原告）:田某某、男，漢族。
被上訴人（原審被告）:三原縣人民政府。
住所地:陜西省三原縣政府街。
法定代表人:鄭富超，該縣縣長。
委托代理人:王耀民，三原縣國土資源局工作人員。
委托代理人:祿子文，陜西海普律師事務(wù)所律師。
上訴人田某某因訴三原縣人民政府下發(fā)《通知》等行政行為違法一案，不服咸陽市中級人民法院（2015）咸中行初字第00105號行政判決，向本院提起上訴。
本院受理后，依法組成合議庭，于2016年5月19日公開開庭審理了本案。
上訴人田某某，被上訴人三原縣人民政府法定代表人未到庭，委托代理人王耀民、祿子文到庭參加訴訟。
本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審查明，為了加快三原縣南部工業(yè)園區(qū)建設(shè)，三原縣人民政府辦公室于2012年4月18日作出了三政辦發(fā)<2012>51號文件《三原縣人民政府辦公室關(guān)于做好縣城南部工業(yè)園土地統(tǒng)征儲備工作的通知》，主要內(nèi)容包括:根據(jù)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃縣政府決定，將南部園區(qū)范圍內(nèi)的部分土地有計劃、分批次地統(tǒng)征并予以儲備，以便根據(jù)項目建設(shè)需要及時供地，就三原縣縣城南部工業(yè)園土地統(tǒng)征儲備的相關(guān)事項通知有關(guān)鎮(zhèn)人民政府、發(fā)展服務(wù)中心、縣政府有關(guān)工作部門:1、統(tǒng)一思想認識，全力以赴做好工業(yè)區(qū)土地儲備工作。
…….。
2、嚴格執(zhí)行標準，依法依規(guī)進行土地統(tǒng)征儲備。
（1）認真核實征地拆遷數(shù)量。
要以施工圖（含變更設(shè)計）和土地勘測定界成果為依據(jù)，由縣國土資源局、園區(qū)管委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（發(fā)展服務(wù)中心）、村組和被征地拆遷單位或個人共同丈量確認面積、地類及地上附著物的種類、數(shù)量等，并五方簽字蓋章，以此作為補償費用結(jié)算依據(jù)。
（2）嚴格執(zhí)行補償標準。
各有關(guān)單位和部門要嚴格依法辦事，對列入補償標準的項目，要堅持按標準補償，不得人為地提高或壓低補償標準，更不能隨意亂開口子，情況特殊需突破規(guī)定補償?shù)模仨殘蠼?jīng)縣政府同意；………；對未列入補償標準的其他地上附著物，補償標準另行規(guī)定；對違章建筑、到期的臨時建筑和統(tǒng)征項目確定后搶建的房屋、設(shè)施和搶栽搶種的樹木、苗木及農(nóng)作物等，一律不予補償，無條件自行或強制拆除、清除…….。
（3）及時兌付補償費用。
征地拆遷補償費用統(tǒng)一由國土資源部門開設(shè)專戶管理，?？顚Ｓ?，其他部門不再設(shè)立同類賬戶。
國土資源部門要根據(jù)核實的征地拆遷補償費用，將款項兌付到所涉及的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按核算的標準兌付給村、組和群眾手中，……。
3、緊密協(xié)作配合，確保工業(yè)園區(qū)土地統(tǒng)征儲備工作順利進行……。
2015年10月31日，原告認為該通知侵犯了自己的合法權(quán)益，提起訴訟，請求確認該通知違法。
一審認為，原告田某某起訴要求確認三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號通知違法，該通知屬行政主機關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)性文件，送達主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)部門，也并未向原告送達，對外并未產(chǎn)生法律效力，對原告的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實際影響，其本身不具有可訴性。
依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條 ?第二款 ?（六）項之規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故對原告的該項起訴應(yīng)予駁回。
原告要求被告三原縣人民政府拆除圍墻鐵絲網(wǎng)、恢復被破壞的耕地及灌溉渠、退還耕地并賠償自2012年至今的全部損失一節(jié)。
因原告在其訴狀及庭審中稱高渠園區(qū)管委會違法指示丁留村委會擅自毀其承包地，且其現(xiàn)無證據(jù)證明被告三原縣人民政府實施了上述行為，故對原告的該項訴訟請求無法予以支持。
遂依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條 ?第二款 ?（六）項、第二十七條 ?（四）項的規(guī)定，判決駁回原告田某某訴訟請求。
案件訴訟費50元，由原告田某某承擔。
上訴人田某某上訴稱:一、一審判決認定事實不清。
（一）忽略了上訴人承包經(jīng)營的土地位于基本農(nóng)田保護區(qū)，屬于基本農(nóng)田，要征收須經(jīng)國務(wù)院批準這一基本事實，三政辦發(fā)（2012）51號直接對抗《中華人民共和國土地管理法》45條，針對城關(guān)、高渠兩鎮(zhèn)（中心）13個行政村土地統(tǒng)征儲備。
（二）一審稱該通知屬行政機關(guān)內(nèi)部文件事務(wù)性文件，對外并未發(fā)生法律效力，對上訴人的權(quán)利、義務(wù)亦未產(chǎn)生實際影響，其本身不具有可訴性是錯誤的。
（1）丁留村2013年村民對鄉(xiāng)政府違法征地維權(quán)上訪，鄉(xiāng)政府干部就將該文件拿出讓群眾公開觀看；（2）2013年上訴人狀告丁留村委會截留承包合同租賃金時，村委會曾以該文件在法庭質(zhì)證證明土地已被儲備征收；（3）2013年咸陽市政府給省長趙正永的回復意見，說明三政辦發(fā)（2012）51號并非內(nèi)部文件，對上訴人的權(quán)利、義務(wù)亦產(chǎn)生實際影響，完全有可訴性。
（三）高渠發(fā)展中心就是遵照三原縣政府51號文件指示在丁留村轄區(qū)1、2、3組870畝耕地違法實施。
（1）從未召開村民會議。
（2）財賬混亂不清、地畝不實，亂批、亂賣、亂占集體土地，破壞土地。
（3）暴力圈占土地，破壞渠道。
（4）縣、鄉(xiāng)、村干部勾結(jié)土地主管責任人利用征地之機貪污盜賣集體土地案件多起。
毀掉村民承包地麥田870畝。
（四）一審判決故意隱瞞證據(jù)和訴訟內(nèi)容，斷章取義。
判決書稱:通知各戶村民毀掉承包地全部麥苗可到村委會領(lǐng)取1組每人8400元，2組每人9030元,不到幾天870畝麥苗全毀。
（被一審判決書故意刪掉。
）
上訴人證據(jù)被刪掉的有:（1）咸陽市政府給省長趙正永網(wǎng)上的回復；（2）”撤訴狀”沒有闡明土地主管部門毀掉8戶承包地村民麥田46畝。
（3）丁留村違法維權(quán)小組書寫的”揭開高渠丁留村所謂征地的面紗”；（4）征求意見表:該意見表沒有名稱、地價、日期，是欺詐行為。
（5）毀麥、毀地、毀渠、圈占的照片。
（五）增減掛鉤不能在丁留村1、2、3組實施。
2015年6月18日，地方政府在丁留村貼出了增減掛鉤試點批地27.0400公頃，該行為是違法的，違背農(nóng)民意愿，駁奪了農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，也沒有聽證論證，被上訴人的證據(jù)目錄全部是偽證，要求追究舉偽證的法律責任。
2015年后幾次要強行占地建大樓，被村民阻止，事實證明增減掛鉤試點不能在丁留村實施。
二、一審判決適用法律錯誤。
（一）一審法院認為，三政辦發(fā)（2012）51號文件屬于內(nèi)部文件，沒有給任何人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，對外不產(chǎn)生法律效力，因而不可訴。
單就該文件而言，有一定道理。
但是，該文件是被上訴人實施非法征地、非法圈占地乃至強行買賣農(nóng)民土地的間接證據(jù)，因該文件使得上訴人的土地承包經(jīng)營權(quán)開始受到侵害。
該文件中要求做好土地統(tǒng)征儲備工作，其本身就是違法的。
根據(jù)國土資源部《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，只能對被依法批準征收的農(nóng)村集體土地進行儲備。
這個內(nèi)部文件指導下，與之后的毀壞農(nóng)田、莊稼、強行打款給農(nóng)戶、圈占土地等行為聯(lián)系在一起，就是無相關(guān)批文，非法征用土地，未批先占的非法行政行為，上訴人的土地承包經(jīng)營受到了侵害，依法是可訴的行政行為。
（二）對于土地被圈占，一審法院認為不是被上訴人所為，被上訴人說是個別企業(yè)的所為。
被上訴人并無證據(jù)，完全不符合常理。
綜上所述，上訴人在一審中已經(jīng)提供了本方權(quán)益因被上訴人違法的行政行為受損的證據(jù)。
一審法院認定事實不清，適用法律不當，請求依法改判，支持上訴人請求。
被上訴人三原縣政府答辯稱，三原縣人民政府就征地作出的前期行為符合法律規(guī)定，三政辦發(fā)（2012）51號文件不是針對上訴人所作出的，是政府在土地征收正式開始前做的統(tǒng)籌安排性質(zhì)的指導行為，屬于政府內(nèi)部文件，對外不產(chǎn)生法律效力，屬于行政指導行為，不具有強制力和執(zhí)行力，不屬于行政訴訟受案范圍。
三原縣人民政府根據(jù)陜西省人民政府對涉案土地所作出的征收批復實施征收行為合法適當。
本案上訴人所訴針對其承包土地侵權(quán)行為并不是三原縣人民政府所為。
原審判決認定事實清楚、程序合法，應(yīng)予維持。
上訴人提出的上訴理由沒有事實和法律依據(jù)，不能成立，請求駁回上訴。
本院認為，上訴人田某某起訴要求確認三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號通知違法，該通知屬行政主機關(guān)內(nèi)部工作指導性文件，送達主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)工作部門，并不是直接針對上訴人所作，對外并未產(chǎn)生法律效力，對上訴人的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實際影響，其不具有可訴性。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條 ?第一款 ?（一）項之規(guī)定，判決如下:
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人田某某承擔。
本判決為終審判決。

本院認為，上訴人田某某起訴要求確認三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號通知違法，該通知屬行政主機關(guān)內(nèi)部工作指導性文件，送達主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)工作部門，并不是直接針對上訴人所作，對外并未產(chǎn)生法律效力，對上訴人的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實際影響，其不具有可訴性。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條 ?第一款 ?（一）項之規(guī)定，判決如下:
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人田某某承擔。

審判長：李建軍

書記員：劉媛