溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案

原告：湖南省溆浦縣中醫(yī)院。

法定代表人：李啟軍，院長。

委托代理人：張平，溆浦縣司法局橋江司法所所長。

被告：湖南省溆浦縣郵電局。

法定代表人：賀繼良，局長。

委托代理人：李啟洪，溆浦縣郵電局干部。

委托代理人：張琪，湖南鶴洲律師事務所律師。

原告湖南省溆浦縣中醫(yī)院（以下簡稱縣中醫(yī)院）認為被告湖南省溆浦縣郵電局（以下簡稱縣郵電局）不履行“120”急救專用電話（以下簡稱“120”急救電話）開通職責，向湖南省溆浦縣人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：原告根據(jù)上級文件的規(guī)定和主管部門批準，向被告申請開通“120”急救電話，被告拒不作為，致使原告購置的急救車輛和其他設施至今不能正常運轉，損失慘重。請求判令被告立即履行開通“120”急救電話的職責，并賠償原告的經(jīng)濟損失8萬元。

被告辯稱：湖南省衛(wèi)生廳、省郵電局（1997）15號《關于規(guī)范全省“120”醫(yī)療急救專用電話管理的通知》（以下簡稱15號文件）規(guī)定，郵電與衛(wèi)生行政部門對開通“120”急救電話有確定權。原告申辦“120”急救電話，不符合15號文件的規(guī)定?！?20”急救電話屬于全社會，不屬于原告。根據(jù)15號文件的規(guī)定，被告對溆浦縣開通“120”急救電話承擔義務，但是不承擔對某一醫(yī)院開通“120”急救電話的義務。事實上，被告已經(jīng)開通了溆浦縣的“120”急救電話，不存在不履行義務的問題。郵電局是公用企業(yè)，不是行政機關，不具備行政訴訟中的被告資格，也沒有法規(guī)授權給縣郵電局行使行政職權。被告對原告未做出任何具體行政行為，原告無從提起行政訴訟。原告如果認為是湖南省郵電局委托被告作出具體行政行為的，那么本案的被告應該是湖南省郵電局，而不是溆浦縣郵電局。原告的訴訟請求不符合行政訴訟法律規(guī)定，法院應予駁回。

溆浦縣人民法院經(jīng)審理查明：15號文件規(guī)定醫(yī)療機構申請開辦急救中心、開通“120”急救電話的程序是：經(jīng)當?shù)匦l(wèi)生行政部門指定并提交書面報告，由地、市衛(wèi)生行政部門審核批準后，到當?shù)剜]電部門辦理“120”急救電話開通手續(xù)。1997年8月15日，湖南省衛(wèi)生廳確認原告縣中醫(yī)院是一所功能較全、急診科已達標的二級甲等綜合醫(yī)院，具備設置急救中心的條件。同年12月8日，溆浦縣衛(wèi)生局指定縣中醫(yī)院開辦急救中心，開通“120”急救電話。同日，縣中醫(yī)院向被告縣郵電局提交了《關于開通“120”急救專用電話的報告》，并經(jīng)縣長和主管副縣長批示同意。同年12月13日，縣郵電局為縣中醫(yī)院安裝了“120”急救電話，并在《市內(nèi)電話裝拆移換機及改名過戶工作單》上寫明：12月16日安裝完畢，裝機工料費按3323208計收，但是該電話一直未開通。1998年7月20日，縣郵電局為沒有經(jīng)過衛(wèi)生行政主管部門指定和審批的溆浦縣人民醫(yī)院開通了“120”急救電話。7月24日，縣中醫(yī)院向懷化市衛(wèi)生局提出《關于請求設置“120”醫(yī)療急救專用電話的報告》。7月25日，該報告得到市衛(wèi)生局批準。7月27日，縣中醫(yī)院再次書面請求縣郵電局開通“120”急救電話，縣郵電局仍拒不開通。

上述事實有15號文件，縣中醫(yī)院的報告，省衛(wèi)生廳、溆浦縣衛(wèi)生局、懷化市衛(wèi)生局的文件和縣郵電局的《市內(nèi)電話裝拆移換機及改名過戶工作單》等證明。以上證據(jù)均經(jīng)過當庭質(zhì)證確認，確實充分，足以認定。

溆浦縣人民法院認為，被告縣郵電局是企業(yè)單位，不具有通訊管理的行政職能，沒有給原告縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的法定義務，縣中醫(yī)院的訴訟請求不能成立。據(jù)此，溆浦縣人民法院于1998年9月9日判決：駁回縣中醫(yī)院的訴訟請求。訴訟費1700元，由縣中醫(yī)院負擔。

第一審宣判后，縣中醫(yī)院不服，以縣郵電局對開通“120”急救電話負有行政上的職責，上訴人的訴訟請求依據(jù)充分、程序合法為由提起上訴，請求二審撤銷原判，判令被上訴人縣郵電局履行給縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的職責，賠償縣中醫(yī)院因“120”急救電話未開通而造成的損失，并承擔本案訴訟費用。

懷化市中級人民法院經(jīng)審理認為：

長期以來，我國對郵電部門實行政企合一的管理模式。郵電部門既具有郵電行政主管機關的職權，又參與郵電市場經(jīng)營。經(jīng)過改革，目前雖然郵政和電信初步分離，一些電信部門逐漸成為企業(yè)法人，但是由于電信行業(yè)的特殊性，我國電信市場并未全面放開，國有電信企業(yè)仍然是有線通訊市場的單一主體，國家對電信方面的行政管理工作，仍然要通過國有電信企業(yè)實施。這些國有電信企業(yè)沿襲過去的作法行使行政管理職權時，應視為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款所指的“由法律、法規(guī)授權的組織”。

開辦“120”急救中心，是醫(yī)療機構救死扶傷的一項公益事業(yè)。鑒于此舉能給醫(yī)療機構帶來一定收益，為使責任專一，趨利避害，防止因混亂而耽誤搶救病人，政府對“120”急救事業(yè)實施行政管理，規(guī)定在一個行政區(qū)域只允許一家醫(yī)療機構開辦“120”急救中心、開通“120”急救電話?！?20”急救電話不是只要交納安裝費就能裝的普通電話，因此省衛(wèi)生廳、省郵電局聯(lián)合下發(fā)的15號文件規(guī)定，只有功能較全，醫(yī)療急救水平較高，且急診科已達標的綜合醫(yī)院，在經(jīng)縣衛(wèi)生局指定并報地、市衛(wèi)生行政主管部門批準后，才能獲得開通“120”急救電話的特許權。聯(lián)合文件還規(guī)定，郵電部門對開通“120”急救電話只收電話安裝費，免費安裝影示系統(tǒng)和電腦自答系統(tǒng)，免收電話費。這些明顯不同于企業(yè)營利行為的優(yōu)惠政策，既體現(xiàn)了政府支持舉辦此項公益事業(yè)的行政意志，也表明了政府對此項事業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)范和管理。

15號文件下發(fā)給地、市和縣級的衛(wèi)生行政主管部門以及郵電局，正說明政府要通過這些職能部門對“120”急救電話的開通實施行政管理。郵電局執(zhí)行這個文件時與被審查的醫(yī)療機構之間發(fā)生的關系，不是平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。它們之間因此發(fā)生爭議而引起的訴訟，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管行政訴訟中的被告通常是行政機關，但是為了維護行政管理相對人的合法權益，監(jiān)督由法律、法規(guī)授權的組織依法行政，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法解決其與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定。

按照15號文件的分工，確定哪一家醫(yī)療機構有開辦“120”急救中心的資格，由衛(wèi)生行政主管部門負責；而審查申請開通“120”急救電話的醫(yī)療機構是否符合15號文件的規(guī)定，決定是否給其開通“120”急救電話，則由郵電局負責。上訴人縣中醫(yī)院是被批準開辦“120”急救中心的合格單位?？h中醫(yī)院向被上訴人縣郵電局提出開通“120”急救電話的申請后，縣郵電局即著手安裝。該局后來又以“120”急救電話的開通應由郵電與衛(wèi)生行政部門共同確定為由，拒絕對縣中醫(yī)院履行開通職責，卻私自為另一家未經(jīng)審批的醫(yī)院開通“120”急救電話。這一事實說明，所謂“應由郵電與衛(wèi)生行政部門共同確定”，只是縣郵電局為達到與衛(wèi)生行政部門分享開通確定權的目的而對15號文件的曲解；當其分權目的無法達到時，就不再堅持共同確定的主張，單方行使“120”急救電話的開通權力。

綜上所述，被上訴人縣郵電局在接到上訴人縣中醫(yī)院的申請后拒不開通“120”急救電話，是不履行職責的錯誤行政行為，應當糾正?？h郵電局為推卸責任而提出的縣中醫(yī)院申辦不符合文件規(guī)定、自己已經(jīng)履行了開通“120”急救電話的義務、不具備行政訴訟被告資格等辯解理由，均不能成立?？h中醫(yī)院的主要上訴理由成立，應當采納?？h中醫(yī)院請求縣郵電局賠償購置的急救車輛和其他設施不能正常運轉的損失問題，鑒于急救車輛和急救設備沒有投入急救使用，這項損失不宜按《中華人民共和國國家賠償法》第二十八條（七）項規(guī)定的“直接損失”計算，因此依法不予支持。原審法院認定事實清楚，但適用法律錯誤，應予改判。據(jù)此，懷化市中級人民法院依照行政訴訟法第五十四條（三）項的規(guī)定，于1998年10月28日判決：

一、撤銷溆浦縣人民法院（1998）行初字第66號行政判決；

二、限被上訴人溆浦縣郵電局從接到本判決書的次日起15天內(nèi)為上訴人溆浦縣中醫(yī)院履行法定職責。

本案一、二審訴訟費3400元，由被上訴人溆浦縣郵電局負擔。