法公布（2003）第47號(hào)
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行政判決書
（2002）行終字第7號(hào)
上訴人（一審被告）：湖北省武漢市國(guó)土資源管理局（原湖北省武漢市土地管理局）。住所地：湖北省武漢市漢口三陽(yáng)路13號(hào)。
法定代表人：張林，該局局長(zhǎng)。
委托代理人：王茂堅(jiān)，湖北今天律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審原告）：武漢興松房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。住所地：湖北省武漢市武昌區(qū)和平大道50號(hào)。
法定代表人：郭錦智，該公司董事長(zhǎng)。
委托代理人：何寶忠，北京市朝翔律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審第三人）：武漢華鋒置業(yè)發(fā)展有限公司。
住所地：湖北省武漢市漢口云林街12號(hào)。
法定代表人：萬(wàn)俊華，該公司董事長(zhǎng)。
委托代理人：王豫青，湖北創(chuàng)智律師事務(wù)所律師。
湖北省武漢市國(guó)土資源管理局（原武漢市土地管理局，以下簡(jiǎn)稱武漢市土地局）不服湖北省高級(jí)人民法院對(duì)武漢興松房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱興松公司）訴其收回土地使用權(quán)一案作出的〔2001〕鄂行初字第1號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員岳志強(qiáng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，代理審判員馬永欣、甘雯參加的合議庭，審理了本案。書記員譚偉擔(dān)任記錄。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
湖北省高級(jí)人民法院根據(jù)當(dāng)事人舉證并經(jīng)庭審質(zhì)證，認(rèn)定以下事實(shí)：1993年11月17日，興松公司與武漢市土地局簽訂了WP-93-204號(hào)《國(guó)有土地使用權(quán)批租合同》（以下簡(jiǎn)稱《批租合同》）。該合同約定：甲方武漢市土地局將位于武昌和平大道中山路口的12000平方米土地出讓給乙方興松公司開發(fā)，乙方向甲方支付每平方米74元，總額為532．8萬(wàn)元人民幣的土地使用權(quán)批租地價(jià)。此外，雙方還就履行期限等問(wèn)題作出約定，其中第四條約定：乙方承擔(dān)的拆遷戶還建安置，從發(fā)出拆遷線之日起，必須在兩年內(nèi)完成。第六條約定：本合同項(xiàng)下的批租地塊，其用途為寫字樓、商住樓、還建住宅，乙方同意自1993年11月17日起，4年內(nèi)完成規(guī)劃確定的項(xiàng)目建設(shè)；4年內(nèi)未完成又無(wú)正當(dāng)理由的，甲方有權(quán)要求乙方按甲方確定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交該地塊的市值地價(jià)差價(jià)，直至收回該土地的土地使用權(quán)。合同簽訂后，興松公司領(lǐng)取了拆遷許可證，證上載明拆遷期限為1993年12月3日至1994年3月3日。隨后，興松公司開始實(shí)施舊房拆遷，但由于在與拆遷戶協(xié)商補(bǔ)償安置方面難度大，拖延了拆遷時(shí)間，至1994年10月10日市拆遷辦驗(yàn)收時(shí)，該地塊仍有個(gè)別拆遷戶的拆遷安置問(wèn)題沒(méi)有解決。同年11月．興松公司與武漢華鋒置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱華鋒公司）簽訂〈聯(lián)合開發(fā)協(xié)議書》，約定由華鋒公司以注入資金的形式建設(shè)規(guī)劃商住樓部分，湖北省武漢市武昌區(qū)城市綜合開發(fā)管理辦公室為該協(xié)議進(jìn)行了鑒證。之后，因拆遷中的遺留問(wèn)題、資金投入問(wèn)題、危舊房改造的優(yōu)惠政策兌現(xiàn)問(wèn)題以及辦理有關(guān)建設(shè)施工方面許可證等問(wèn)題不落實(shí)，工程遲遲不能開工。至1995年10月，經(jīng) 湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府同意，該工程才開始動(dòng)工興建。建設(shè)中，又由于興松公司與施工單位因工程款問(wèn)題發(fā)生糾紛，工程幾度停工。致使還建樓到期不能交付，導(dǎo)致拆遷戶居民多次集體上訪，堵塞交通。其間，武漢市土地局曾發(fā)文、召開協(xié)調(diào)會(huì)，敦促興松公司復(fù)工。 1996年9月20日，興松公司與原中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行武漢市分行武昌區(qū)水果湖辦事處（現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行武漢市水果湖分理處，以下簡(jiǎn)稱農(nóng)行水果湖分理處）簽訂〈抵押合同》，用上述批租土地上的在建工程為湖北金城服務(wù)有限公司貸款三百萬(wàn)元提供擔(dān)保．雙方在湖北省武漢市武昌區(qū)房地產(chǎn)管理局辦理了抵押登記。同年12月，興松公司又與華鋒公司簽訂“聯(lián)合開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書”，將該項(xiàng)目的全部未完工程（還建樓、商住樓）全權(quán)委托華鋒公司興建，以興松公司的名義經(jīng)營(yíng)，但該協(xié)議因未得到武漢市土地局的認(rèn)可沒(méi)有實(shí)施。武漢市土地局于1997年1月作出《關(guān)于責(zé)令“興松園小區(qū)”項(xiàng)目拆遷還建房限期復(fù)工的通知》，限期興松公司務(wù)必復(fù)工，盡快按協(xié)議還建安置，否則將采取措施依法對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行處理。由于興松公司在還建樓、商住樓均建至框架三層后一直未能復(fù)工，武漢市土地局在舉行了興松公司、華鋒公司參加的聽證會(huì)后，于1997年4月16日作出武土行決字〔97〕第002號(hào)行政處罰決定書。認(rèn)定：市規(guī)劃局于1993年11月25日發(fā)出拆遷線，到立案調(diào)查時(shí)已過(guò)三年零三個(gè)月，還建工程建到框架三層長(zhǎng)期停擺，多次督促仍未復(fù)工，致使該片拆遷戶共發(fā)生七次堵塞和平大道交通事件，給社會(huì)安定帶來(lái)嚴(yán)重影響，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）第十七條的規(guī)定，決定無(wú)償收回該合同中批租地塊的土地使用權(quán)。興松公司接到處罰決定后向湖北省土地管理局申請(qǐng)復(fù)議。該局復(fù)議后，作出鄂土行復(fù)決字〔1997〕第01號(hào)〈行政復(fù)議決定書》，維持了武漢市土地局的處罰決定。
另查明，武漢市土地局在作出處罰決定后，即批準(zhǔn)武昌物業(yè)公司接手“興松園小區(qū)”項(xiàng)目，該公司現(xiàn)已完成項(xiàng)目的建設(shè)。
湖北省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，興松公司與武漢市土地局雙方經(jīng)共同協(xié)商所簽訂的《批租合同》合法有效。興松公司在履行合同過(guò)程中，未在拆遷線發(fā)出后兩年內(nèi)完成拆遷戶的還建安置，違反了合同第四條的規(guī)定。武漢市土地局在對(duì)興松公司作出處罰前，進(jìn)行了調(diào)查，并根據(jù)興松公司及第三人的申請(qǐng)舉行了聽證。在作出處罰決定后又送達(dá)給當(dāng)事人，同時(shí)告知其享有申請(qǐng)復(fù)議及向人民法院提起訴訟的權(quán)利。因此，武漢市土地局作出的處罰決定程序合法。但是，由于合同第六條約定，乙方未在四年內(nèi)完成規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)且無(wú)正當(dāng)理由時(shí)，甲方才可以收回土地使用權(quán)。該條是雙方對(duì)收回土地使用權(quán)的特別約定，這一約定并未違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。因此，興松公司未在合同約定的四年期限內(nèi)完成規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)，是武漢市土地局對(duì)其實(shí)施處罰的前提條件。而在武漢市土地局作出處罰決定時(shí)，距拆遷線發(fā)出的時(shí)間為三年零三個(gè)月，尚未超過(guò)合同約定的期限。武漢市土地局在興松公司未違反合同第六條約定的期限不具備對(duì)其實(shí)施處罰的前提條件時(shí)，作出處罰決定收回興松公司已取得的固有土地使用權(quán)，認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。興松公司與武漢市土地局之間簽訂的〈批租合同》系武漢市土地局提供的格式合同，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第四十一條的規(guī)定“對(duì)格式合同的理解發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對(duì)格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)作出不利于提供格式條款一方的解釋?！北景钢?，武漢市土地局認(rèn)為合同第四條規(guī)定的兩年還建期限同時(shí)也是合同規(guī)定的條件，而興松公司認(rèn)為該條只是雙方對(duì)合同履行期限的約定，因此應(yīng)按照興松公司的理解作為依據(jù)。武漢市土地局認(rèn)為興松公司違反合同第四條規(guī)定的期限同時(shí)也違反了合同規(guī)定的條件，符合〈暫行條例》第十七條規(guī)定的處罰條件的理由，不能成立。興松公司在與武漢市土地局簽訂〈批租合同》后，未嚴(yán)格按照合同規(guī)定，在兩年內(nèi)完成還建安置，導(dǎo)致拆遷戶堵塞交通，影響社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。第三人華鋒公司雖然不是本案行政處罰的對(duì)象，但由于該公司在“興松園小區(qū)”項(xiàng)目上實(shí)際投入資金進(jìn)行建設(shè)，與本案的處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，其因武漢市土地局實(shí)施處罰所造成的損失，亦應(yīng)在本案處理時(shí)一并予以解決。第三人農(nóng)行水果湖分理處系“興松園小區(qū)”項(xiàng)目的抵押權(quán)人，與本案的處理結(jié)果亦存在法律上的利害關(guān)系，但其與興松公司之間的債權(quán)債務(wù)系平等主體之間民事法律關(guān)系．可以通過(guò)民事訴訟或其他途徑解決，本案不予審理。鑒于本案被訴的處罰決定是武漢市土地局在拆遷戶鬧事已經(jīng)影響到社會(huì)安定的情況下作出的，且已經(jīng)實(shí)際執(zhí)行，為維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)興松公司提出的撤銷該處罰決定的訴訟請(qǐng)求，不予支持。據(jù)此，經(jīng)合議庭評(píng)議并提交審判委員會(huì)討論決定，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十八條、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第（一）項(xiàng)、 第二十五條第一款、第二十八條第（七）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：一、 確認(rèn)武漢市土地局1997年4月16日作出的武土行決字〔97〕第 002號(hào)行政處罰決定違法；二、武漢市土地局自本判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)向興松公司賠償6905638．3元（其中含華鋒公司 1043490．8元）；三、武漢市土地局自本判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)向興松公司賠償80％的利息損失。利率按中國(guó)人民銀行同期存款利率計(jì)算，本金為6905638．3元，計(jì)息時(shí)間自1997年7月12日 起，至實(shí)際支付時(shí)止。本案一審案件受理費(fèi)38880元，由武漢市土地局負(fù)擔(dān)。
湖北省高級(jí)人民法院經(jīng)庭審質(zhì)證，認(rèn)定一審被告武漢市土地局提供的有效證據(jù)有：WP－93－204號(hào)《批租合同》、拆遷紅線圖、 “城市建設(shè)房屋拆遷申請(qǐng)書”及“驗(yàn)收審批書”、武規(guī)土建字（1991） 002號(hào)“關(guān)于1991年全市第一批危改項(xiàng)目請(qǐng)求特批的請(qǐng)示”（附第一批名單）、武改辦（1990）75號(hào)“關(guān)于危破房改造問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要”、武規(guī)土拆字〔1996〕018號(hào)文、武規(guī)土拆字（1997）008號(hào)文、立案報(bào)告、調(diào)查報(bào)告、調(diào)查處理意見(jiàn)、武土行告（1997）01號(hào)“行政處罰告知書”、興松公司和華鋒公司的聽證申請(qǐng)、武立法聽字（1997） 001號(hào)“聽證通知書、聽證筆錄、武土行決字〔97〕第002號(hào)《行政處罰決定書》、鄂土行復(fù)決字〔1997〕第01號(hào)《行政復(fù)議決定書》。
認(rèn)定一審原告興松公司提供的有效證據(jù)有：wp－93－204號(hào)〈批租合同》、行政處罰決定書、武昌政函（1995）4號(hào)文、“開工報(bào)告”國(guó)有土地使用證、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、擴(kuò)樁基施工合同、興松公司成立《合同》和《章程》、、要求武漢市土地局賠償損失的費(fèi)用單據(jù)。
認(rèn)定一審第三人華鋒公司提供的有效證括有：《聯(lián)合開發(fā)協(xié)議書》及《聯(lián)合開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書》、興松公司給華鋒公司的“開工通知書”、要求被告賠償損失的費(fèi)用清單。
認(rèn)定一審第三人農(nóng)行水果湖分理處提供的有效證據(jù)有：武漢市中級(jí)人民法院（1997）武經(jīng)初字第225號(hào)民事判決書、與興松公司簽訂的抵押合同及抵押物清單、房屋他項(xiàng)權(quán)證。
上述證據(jù)隨案移送本院。經(jīng)審查，武漢市土地局、興松公司和華鋒公司提供的證據(jù)可以作為認(rèn)定本案事實(shí)的根據(jù)。本案一審審理期間，湖北省高級(jí)人民法院于2001年8月6日作出〔2001〕鄂高法監(jiān)一經(jīng)再字第14號(hào)民事判決，認(rèn)定農(nóng)行水果湖分理處和興松公司的房地產(chǎn)抵押關(guān)系不成立，因此農(nóng)行水果湖分理處所提供的證據(jù)不能證明其系“興松園小區(qū)”項(xiàng)目的土地的抵押權(quán)人。
武漢市土地局不服一審判決，向本院提起上訴稱：被上訴人興松公司違反《批租合同》第四條的約定，根據(jù)《暫行條例》第十七條的規(guī)定對(duì)其予以處罰是正確的，一審判決確認(rèn)被告的行政行為違法，沒(méi)有任何事實(shí)和法律依據(jù)；國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬典型的行政合同，不適用合同法的有關(guān)規(guī)定，一審判決適用合同法的規(guī)定屬適用法律錯(cuò)誤；華鋒公司的投入，系違法轉(zhuǎn)讓土地所致，一審判決逕行認(rèn)定賠償華鋒公司104萬(wàn)余元，是不合法的；華鋒公司與興松公司屬平等主體之間的關(guān)系，本案不應(yīng)予以審理。
被上訴人華鋒公司辯稱：一審判決認(rèn)定被上訴人的處罰決定違法有充分的事實(shí)和法律依據(jù)；答辯人與興松公司從未實(shí)施過(guò)非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，雙方聯(lián)合開發(fā)投資“興松園小區(qū)”項(xiàng)目屬企業(yè)間的正常合作，也已被湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府相關(guān)職能部門認(rèn)同，因此因上訴人違法處罰而給答辯人造成的全部損失應(yīng)獲得足額賠償。
被上訴人興松公司和農(nóng)行水果湖分理處未向本院提交答辯狀。
本院認(rèn)為，武漢市土地局與興松公司簽訂的〈批租合同》合法有效，合同雙方應(yīng)當(dāng)依照合同的約定履行合同義務(wù)。興松公司在發(fā)出拆遷線兩年內(nèi)未能完成還建安置，違反了《批租合同》第四條的約定，根據(jù)《暫行條例》第十七條第二款關(guān)于“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰”的規(guī)定，武漢市土地局可以根據(jù)興松公司違反合同情節(jié)的程度作出相應(yīng)的處罰。收回土地使用權(quán)的處罰實(shí)際上是解除合同的行為，屬于最嚴(yán)厲的制裁措施，應(yīng)當(dāng)是在一方嚴(yán)重違約，致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，另一方采取的制裁措施。根據(jù)《批租合同》，第六條的約定，興松公司自1993年11月17日起4年內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由未能完成規(guī)劃確定的寫字樓、商住樓、還建住宅的項(xiàng)目建設(shè)的，武漢市土地局有權(quán)作出收回該土地使用權(quán)的處罰決定。雖然興松公司未能按照〈批租合同〉第四條的約定，在發(fā)出拆遷線兩年內(nèi)完成還建安置，但在武漢市土地局1997年4月16日作出收回土地使用權(quán)的處罰決定時(shí)，尚未超過(guò)合同第六條約定的期限。因此武漢市土地局作出收回興松公司已取得的固有土地使用權(quán)處罰決定，認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。鑒于武漢市土地局武土行決字〔97〕第002號(hào)行政處罰決定已經(jīng)實(shí)際執(zhí)行，為維護(hù)社會(huì)公共利益，一審判決確認(rèn)該決定違法，并無(wú)不當(dāng)。因該決定違法給興松公司造成的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)由武漢市土地局承擔(dān)賠償責(zé)任。華鋒公司 與興松公司簽訂的是聯(lián)合開發(fā)建房的協(xié)議，協(xié)議約定“項(xiàng)目未完工程全權(quán)委托華鋒公司興建，以興松公司的名義經(jīng)營(yíng)”，相互間并沒(méi)有發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，武漢市土地局認(rèn)為華鋒公司的投入系違法轉(zhuǎn)讓土地所致，缺乏事實(shí)依據(jù)。華鋒公司與興松公司聯(lián)合開發(fā)建房屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，華鋒公司在“興松小區(qū)”項(xiàng)目的投資應(yīng)含括在興松公司應(yīng)獲得賠償?shù)臄?shù)額內(nèi)，但其投資的損失以通過(guò)民事訴訟或其他途徑解決為宜。本案一審期間，湖北省高級(jí)人民法院〔2001〕鄂高法監(jiān)一經(jīng)再字第14號(hào)民事判決已經(jīng)認(rèn)定農(nóng)行水果湖分理處和興松公司民房地產(chǎn)抵押關(guān)系不成立，因此農(nóng)行水果湖分理處與被訴的具體行政行為沒(méi)有法律上利害關(guān)系，不應(yīng)作為本案的第三人參加訴訟．一審判決仍認(rèn)定其系“興松園小區(qū)”項(xiàng)目的抵押權(quán)人，與事實(shí)不符。 《批租合同》第四條的內(nèi)容不存在兩種以上的理解，一審判決適用《中華人民共和國(guó)合同法》第四十一條規(guī)定確認(rèn)格式合同的解釋不當(dāng)，應(yīng)予糾正。 綜上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
一、維持湖北省高級(jí)人民法院〔2001〕鄂行初字第1號(hào)行政判決第一、三項(xiàng)；
二、維持湖北省高級(jí)人民法院〔2001〕鄂行初字第1號(hào)行政判決第二項(xiàng)中“武漢市土地局自本判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)向興松公司賠償6905638．3元”的內(nèi)容；撤銷該項(xiàng)中“其中含華鋒公司 1043490．8元”的內(nèi)容。
本案二審案件受理費(fèi)38880元，由上訴人武漢市土地局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 岳志強(qiáng)
代理審判員 馬永欣
代理審判員 甘－雯
二00二年二月二十五日
書記員 譚偉
成為第一個(gè)評(píng)論者