上訴人（原審被告）：荊州市江南新區(qū)管理委員會，住所地荊州市公安縣埠河鎮(zhèn)新建街172號。
負責人：劉士權，該管理委員會主任。
委托代理人：曹新華，荊州市江南新區(qū)管理委員會辦公室主任。
委托代理人：楊元章，湖北博智律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）：湖北中亞柜業(yè)有限公司，住所地荊州市沙市區(qū)太岳路城市風景小區(qū)9棟1單元8層。
法定代表人：文杰，該公司總經(jīng)理。
委托代理人：王圣平，湖北荊楚律師事務所律師。

上訴人荊州市江南新區(qū)管理委員會因與被上訴人湖北中亞柜業(yè)有限公司建設用地使用權出讓合同糾紛一案，不服公安縣人民法院(2016)鄂1022民初1303號民事判決，向本院提起上訴。本院于2016年12月19日立案后,依法組成合議庭開庭進行了審理。上訴人荊州市江南新區(qū)管理委員會的委托代理人曹新華、楊元章，被上訴人湖北中亞柜業(yè)有限公司的委托代理人王圣平到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
荊州市江南新區(qū)管理委員會上訴請求:撤銷一審判決,裁定發(fā)回重審或改判駁回被上訴人的訴訟請求。其理由是：本案應為行政協(xié)議糾紛。涉案協(xié)議基于行政目的簽訂，上訴人給付行為包含行政權利義務內容。涉案協(xié)議為有效協(xié)議，基本內容為有效條款。被上訴人變更訴訟請求后，一審法院沒有向上訴人釋明并重新給予舉證期限，程序違法，且本案不宜適用簡易程序審理。
湖北中亞柜業(yè)有限公司答辯稱：本案《投資協(xié)議書》的性質為民事合同，并非行政協(xié)議。該協(xié)議違反有關法律規(guī)定，應為無效協(xié)議。一審判決程序正確。請求駁回上訴，維持原判。
原告中亞柜業(yè)有限公司向一審起訴請求：1.解除原、被告簽訂的《投資協(xié)議書》；2.判令被告返還已支付的土地款320萬元，并按同期銀行貸款利率支付利息；3.訴訟費由被告承擔。事實和理由：2014年4月15日，原、被告簽訂了一份《投資協(xié)議書》，約定被告為原告提供合法用地，并在2015年2月1日前為原告辦好土地使用權證。合同簽訂后，原告向被告預付了第一期土地款320萬元，至今被告卻未向原告提供合法土地，導致原告的投資項目被迫停工，故訴至人民法院。
一審法院認定事實:雙方當事人對所簽訂《投資協(xié)議書》的真實性和原告向被告支付了第一期土地款320萬元、被告沒有在合同約定的期限內向原告移交合法的土地，所涉土地仍為農(nóng)民集體所有等基本事實沒有異議，一審予以確認。
關于被告抗辯本案訴訟沒有經(jīng)過原告法定代表人授權，存在虛假訴訟可能的問題，庭審后，一審傳喚原告法定代表人文杰到庭進行了調查，文杰表明：原告中亞柜業(yè)有限公司的相關事務自己在2015年9月即委托他人管理，這次管理人委托律師起訴時自己確實不知情，但本案在審理過程中已得知了相關情況，現(xiàn)愿意對相關手續(xù)予以補辦，并追認授權委托及其訴訟行為，同時，根據(jù)法院釋明法律，原告同意變更訴訟請求為確認合同無效。一審認為，原告法定代表人追認授權委托、認可其訴訟行為并變更訴訟請求，符合法律規(guī)定，依法應當予以認可。
關于被告抗辯原告法定代表人的妻子涉嫌經(jīng)濟犯罪，應當適用先刑事后民事原則中止審理的問題，因被告沒有提交證據(jù)證明其關聯(lián)性，一審不予采信。
一審認為，原、被告簽訂的《投資協(xié)議書》，實質上是在被告招商引資過程中，與原告簽訂的關于建設用地使用權出讓的合同，該合同對雙方的地位、合同目的、項目建設用地的面積、價款、支付方式及辦證等權利義務進行了約定。雖然原告在起訴時是請求判令解除合同，返還預付款，但是，根據(jù)最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效，此外，《中華人民共和國合同法》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定簽訂的合同無效，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。本案涉及土地性質至今仍然為農(nóng)村集體所有土地，雙方所簽協(xié)議內容違反了國家強制性規(guī)定，依法應當確認該協(xié)議無效，原告變更的訴訟請求本院依法予以支持。法律規(guī)定，無效合同至始無效，因該合同所取得的財產(chǎn)應當彼此返還，有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的應當各自承擔相應的損失。本案原、被告對合同的簽訂均存在過錯，且雙方對其損失沒有舉證證明，故原告向被告支付的320萬元依法予以返還，其利息請求一審不予支持，據(jù)此，依照《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條，最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條，《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條之規(guī)定，判決：一、原告湖北中亞柜業(yè)有限公司與被告荊州市江南新區(qū)管理委員會于2014年4月15日簽訂的《投資協(xié)議書》無效；二、被告荊州市江南新區(qū)管理委員會于本判決生效后十日內返還原告湖北中亞柜業(yè)有限公司人民幣320萬元；三、駁回原告湖北中亞柜業(yè)有限公司的其他訴訟請求。如果被告未按本判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規(guī)定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。案件受理費32400元，減半收取16200元，由原、被告各負擔一半。
二審中，雙方無新的證據(jù)向法庭提交，二審查明的本案事實與一審認定的一致。

本院認為，關于本案糾紛的性質。行政協(xié)議應具備下列特征：一是一方主體必須是行政主體；二是訂立協(xié)議的目的是實現(xiàn)行政管理職能，具有公益性；三是雙方當事人的法律地位不平等，行政主體享有優(yōu)益權。本案中，上訴人為招商引資而簽訂《投資協(xié)議書》，是為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的商業(yè)行為，并非政府為實現(xiàn)行政管理職能依照行政法作出的具體行政行為。從《投資協(xié)議書》的內容上看，雙方本著平等互利、共同發(fā)展原則進行民事行為，雙方地位平等，上訴人并不享有優(yōu)益權。因此，本案應為民事法律關系中建設用地使用權出讓合同糾紛，而非行政協(xié)議糾紛。關于《投資協(xié)議書》的效力認定問題。2014年4月15日，雙方簽訂《投資協(xié)議書》時，涉案土地為農(nóng)村集體所有土地，此后該土地報批國有土地變更手續(xù)，并得到省政府的批準。根據(jù)最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。一審據(jù)此確認協(xié)議無效并無不當。關于上訴人提出的被上訴人變更訴訟請求后，一審法院沒有向上訴人釋明并重新給予舉證期限，程序違法，且本案不宜適用簡易程序審理的問題。本案中，雙方當事人對本案的基本事實沒有異議，在此前提下，無論是被上訴人在一審中請求確認合同無效還是請求解除合同，均不影響被上訴人要求上訴人返還土地款的訴訟請求，該訴訟請求之變更沒有增加上訴人的答辯與舉證負擔，對此，一審法院無必要重新確定舉證期限。是否適用簡易程序審理案件，應根據(jù)每個具體案件的案情而定，其屬于法院自由裁量范圍，一審法院適用簡易程序審理本案并不違反我國民訴法的相關規(guī)定。
綜上，上訴人荊州市江南新區(qū)管理委員會的上訴請求不能成立，應予駁回；一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費32400元，由上訴人荊州市江南新區(qū)管理委員會負擔。
本判決為終審判決。

審判長　　陳時中 審判員　　韓秀士 審判員　　謝成勇

書記員：唐君玲