1981年第五屆全國人大第19次常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)對法律解釋權做出配置，“確立了當代中國的法律解釋體制的基本框架”，[1]隨后，法律解釋體制逐步細化、完善。實際上，法律解釋主體并未嚴格遵循《決議》的規(guī)定，尤其是法律具體應用解釋主體，在法律解釋的制定以及實施過程中形成了各種配合關系，對于法律解釋、法律解釋體制乃至憲法秩序具有顯著影響。在依憲治國的背景下，審視法律解釋主體間的各種配合關系，對于維護憲法權威，提升法律解釋的科學性以及法律解釋體制的完善具有重要價值。

　　 一、法律解釋主體間配合關系的現(xiàn)狀

　　 《決議》將法律解釋權分別賦予全國人民代表大會常務委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院及主管部門?！稕Q議》的權力配置分為兩個層次，第一層次的權力配置將法律解釋劃分為法律條文本身的解釋(或稱“抽象的法律解釋”)與具體應用解釋，第二層次將具體應用解釋劃分為“法院審判工作中、檢察院檢察工作中”具體應用解釋和其他應用解釋，“在法律具體應用方面，司法解釋與行政解釋各自針對不同性質的問題而形成相互獨立的權限領域”，[2]由此形成司法機關和行政機關在法律解釋上的分工。[3](P240～241)

　　 羅文斯坦將權力持有者之間的控制關系分為兩類，即聯(lián)合和阻礙，聯(lián)合是指權力持有者之間的合作，阻礙是指權力持有者之間的監(jiān)督和制約。①據(jù)此，筆者將國家機關間的關系簡化為分工、配合和監(jiān)督制約，所謂“配合”乃是分工各方共同促成任務的完成，“監(jiān)督制約”則表現(xiàn)為分工各方相互限制?！稕Q議》重在分工，唯一的交互關系在于具體應用解釋主體間爭議由全國人大常委會裁決，全國人大常委會居于其他解釋主體之上，監(jiān)督其他法律解釋主體之權力行使，此外，再無配合關系或監(jiān)督制約關系的構建。

　　 實踐中，法律具體應用解釋主體間形成諸多配合關系，②表現(xiàn)為兩個或數(shù)個解釋主體共同促成法律解釋的制定或實施，如林維教授所言，“(最高人民法院和最高人民檢察院)聯(lián)合解釋的根本原因就在于解釋權力分散背景下司法權的相互配合”，[4]聯(lián)合解釋是法律主體間配合關系的典型。

　　 法律解釋主體間的關系主要是在法律解釋實踐中形成的，立法機關也有所構建。法律解釋主體間的關系既體現(xiàn)在法律解釋的制定過程中，同樣體現(xiàn)在法律解釋的實施中。法律解釋制定過程中的配合關系大致有兩種情形。

　　 一是聯(lián)合解釋。聯(lián)合解釋作為配合關系的典型，早已引起學者的注意，“在實踐中，在適用法律的過程中對如何具體應用法律的問題，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部共同進行解釋”。[5]聯(lián)合解釋并非產生于《決議》公布之后，早在新中國成立初期，如《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部關于判處徒刑的反革命分子準許上訴的通知》([55]法行字第17379號、[55]高檢四字第1315號、[55]司普字第2789號)，由最高人民法院、最高人民檢察院和司法部聯(lián)合解釋；《最高人民法院、最高人民檢察院關于死緩減刑等有關問題的聯(lián)合批復》([56]法研字第11375號、[56]高檢四字第1591號)，由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合解釋?！稕Q議》對于聯(lián)合解釋未置可否，這一配合關系繼續(xù)運作，盡管對于檢察機關擁有法律解釋權的正當性爭議不斷，③但最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合做出法律解釋已屬司空見慣，④“兩高”與國務院主管部門間的聯(lián)合解釋⑤也已成為我國法律體系的重要組成部分。最高人民法院與最高人民檢察院分別在《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)[2007]12號)⑥和《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》(高檢發(fā)研字[2006]4號)中，認可最高人民法院與最高人民檢察院的聯(lián)合解釋。⑦相對而言，“兩高”與國務院主管部門的聯(lián)合解釋至今尚無規(guī)范依據(jù)。

　　 二是法律解釋過程的參與，此種情形是指某一主體在解釋法律的過程中，其他法律解釋主體參與，主要有兩種形式。

　　 (1)為解釋主體提供參考意見?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于三代以內的旁系血親之間的婚姻關系如何處理問題的批復》指出，“經征求全國人大常委會法制工作委員會和民政部等單位的意見后……”最高人民法院在做出該項法律解釋過程中，民政部為該解釋提供參考意見，即民政部配合最高人民法院?！秶鴦赵宏P于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2016]65號)要求，“積極配合司法機關做好相關司法解釋的制修訂工作”，“積極配合”可理解為在司法機關解釋法律過程中提供參考意見。

　　 (2)根據(jù)請求做出法律解釋?！秶彝恋毓芾砭株P于人民法院裁定轉移土地使用權問題對最高人民法院經[1997]18號函的復函》([1997]國土函字第96號)，國家土地管理局應最高人民法院的要求對轉移土地使用權相關問題做出解釋，即國家土地管理局配合最高人民法院。2016年，《國務院關于研究處理食品安全法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的反饋報告》指出：“針對監(jiān)管實踐中反映食品安全案件處罰起點高的問題，食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布了食品安全行政處罰法律適用有關事項的通知；同時致函最高法院，積極推動修訂食品安全相關司法解釋，最高法院正在抓緊研究完善。”表明最高人民法院配合食品藥品監(jiān)管總局做出司法解釋，《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》對此予以肯定。⑧

　　 法律解釋主體在法律解釋的實施中形成某些關系，雖然不受《決議》的直接評價，對《決議》所確立的法律解釋體制卻有實質影響，應一并考察。在法律解釋的實施中，法律解釋主體間形成的關系同樣以配合關系為主，表現(xiàn)為對彼此法律解釋的認可。法律解釋的認可是指法律解釋主體遵守或執(zhí)行其他法律解釋主體所做法律解釋，根據(jù)關系形成的方式，分為三種情形。

　　 (1)由法律規(guī)定，如《行政訴訟法》第63條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。”國務院制定的部分行政法規(guī)是對法律的解釋，要求人民法院以國務院所做法律解釋為審判依據(jù)，實則形成最高人民法院配合國務院的關系。

　　 (2)法律解釋主體自覺認可，如《國家藥品監(jiān)督管理局轉發(fā)〈最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋〉的通知》(國藥監(jiān)械[2001]190號)規(guī)定：“現(xiàn)將《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[2001]10號)轉發(fā)給你們，請你們認真組織學習，并遵照執(zhí)行。”國家藥品監(jiān)督管理局以轉發(fā)執(zhí)行的方式認可“兩高”所做法律解釋，主動配合“兩高”。

　　 (3)法律解釋主體要求其他法律解釋主體遵守并執(zhí)行其法律解釋。如《國家土地管理局關于人民法院裁定轉移土地使用權問題對最高人民法院經[1997]18號函的復函》([1997]國土函字第96號)規(guī)定：“在裁定轉移地上建筑物、附著物涉及有關土地使用權時，在與當?shù)赝恋毓芾聿块T取得一致意見后，可裁定隨地上物同時轉移。”國家土地管理局作為法律解釋主體，對轉移土地使用權問題做出解釋，并要求法院在審判過程中遵循，意在形成最高人民法院配合國家土地管理局的關系。

　　 實踐中，不乏法律解釋主體間從法律解釋的制定延續(xù)到法律解釋的實施，持續(xù)配合?！秶衣糜尉株P于做好〈最高人民法院關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定〉宣傳培訓工作的通知》(旅辦發(fā)[2010]162號)規(guī)定，“旅游司法解釋是最高人民法院適應旅游業(yè)發(fā)展和司法審判實踐的需要，根據(jù)國家旅游局立項申請，在廣泛征求意見的基礎上作出的”，“各級旅游部門要高度重視旅游司法解釋對保障旅游業(yè)健康發(fā)展的重要作用，加強領導和組織，統(tǒng)籌制訂工作計劃，廣泛開展對旅游司法解釋的宣傳、貫徹和培訓”。該通知表明，最高人民法院所做法律解釋是根據(jù)國家旅游局的申請做出，在做出法律解釋后，國家旅游局認可并實施，由此形成兩個配合關系，在解釋法律的過程中，最高人民法院配合國家旅游局；在法律解釋的實施中，國家旅游局配合最高人民法院。

　　 二、法律解釋主體間配合關系的評估

　　 誠如張志銘教授所言，“法律解釋的實踐在許多重要的方面并沒有順著上述決議劃定的軌跡運行”。[1]法律解釋主體間的配合關系并非《決議》之本意，卻也難言違反《決議》，更難謂違憲違法。根據(jù)憲法以及《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章”。尚未有行政法規(guī)或部門規(guī)章因法律解釋主體間的配合而被改變或撤銷的先例，考慮到全國人大常委會一貫怠于行使憲法監(jiān)督權和法律解釋權，國務院本身就是配合關系的參與者，也就不足為奇。其實，對于諸多配合關系，我們已經習以為常，但不乏“較真”的學者：劉松山教授反對行政法規(guī)作為法院審判的依據(jù)；[6]鄧巍博士則認為“實踐中兩高與國務院部委聯(lián)合制發(fā)具有規(guī)范性內容文件的做法，混淆了權力界限，于法無據(jù)，不利于國家法治建設”。[2]

　　 (一)配合關系的優(yōu)勢

　　 在我國，國家機關間尤為崇尚“協(xié)調一致”，正如彭真在1982年憲法修改草案的報告中所言：“我們的國家可以而且必須由人民代表大會統(tǒng)一地行使國家權力；同時在這個前提下，對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協(xié)調一致地工作。”[7](P15)“分工和協(xié)調原則”要求“中央國家機關之間各有分工，在職責范圍內互不干擾，同時又互相協(xié)作，配合”。[8](P184)依此邏輯，作為中央國家機關的法律解釋主體間確立“分工配合”關系是應有之意。從實際效果看，法律解釋主體間因配合關系所生之優(yōu)勢明顯：(1)節(jié)約權力運行成本，聯(lián)合解釋、法律解釋過程的參與和法律解釋的認可均可避免重復解釋。(2)避免權力運行沖突，“多元的法律解釋體制，會嚴重損害法律統(tǒng)一適用的基礎，妨礙一個國家形成健全的司法功能”，[1]配合關系恰好避免了多元解釋主體間的杯葛，聯(lián)合解釋和法律解釋過程的參與將有權解釋主體間的分歧消弭在法律解釋制定之初，在法律解釋實施過程中無須為此發(fā)生沖突，為了避免法院解釋和檢察解釋之間的矛盾，周其華教授主張：“提出解釋方案的最高司法機關應移送對應的最高司法機關對解釋結論協(xié)商簽批以后，再報全國人大常委會法工委批準和實施，如果經協(xié)商不能達成一致意見的，不能提交全國人大常委會法工委審查和批準，實踐中確實需要而有關司法機關又不能協(xié)商一致的，可以直接報全國人大常委會，建議以立法或者立法解釋的方法解決。”[9]法律解釋的認可本身即是對分歧的否定，李潔教授認為，“有權進行刑法司法解釋的機關應該是人民法院和人民檢察院，其做出的司法解釋是一般有效的，不僅本機關要遵照執(zhí)行其他機關也必須遵照執(zhí)行”，[10]將法律解釋的認可視為當然之理。(3)提高權力運行的效率，配合關系使得各機關工作“更加協(xié)調，統(tǒng)一認識，加快辦案速度”。[11](P364)

　　 (二)對法律解釋體制及結果的不利影響

　　 法律解釋主體間的配合關系雖與《決議》不存在明顯沖突，卻難掩其法理上的瑕疵?，F(xiàn)代憲法之核心要義在于“限權”，對于公權力而言，“法無授權不可為”；與此同時，過于強調法律依據(jù)不利于公權力的積極行使。誠然，這樣的爭論容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的境地，法律解釋主體間配合關系的評價，首先應回到法律解釋以及法律解釋體制本身。

　　 就聯(lián)合解釋而言，當前的批評主要是針對“兩高”與國務院部委在刑事訴訟領域的聯(lián)合解釋。苗生明教授認為，行政機關參與制發(fā)司法解釋“蘊含著行政機關的行政權對法院審判權的侵越，必然大大降低刑法司法解釋的權威地位”。[12](P237)林維教授認為，“公安部的參與或者介入并不是一件必需的事情，也超越了其權力界限”，“聯(lián)合發(fā)布形式變相地成為行政機關尋求司法保護、強化行政權力的一種工具”。[4]鄧巍博士則認為：“將既無刑事立法權又無司法權的公安機關作為刑事司法解釋主體，將會不適當?shù)財U大公安機關的權力，混淆行政權與立法權、司法權的權力界分，不利于罪刑法定原則和人權保護原則的落實。”[2]學者對于刑事領域法律解釋的批評，一是因權力之間的侵犯，二是因有侵犯公民權利之嫌，筆者深以為然。實際上，上述問題并非刑事法律解釋所獨有，各類聯(lián)合解釋中均存在侵犯權力的可能。聯(lián)合解釋的過程，涉及不同主體間就共同管轄事項做權限分配，權限分配必然經由聯(lián)合解釋主體間權力的博弈，權力侵犯、越權等問題不可避免；聯(lián)合解釋的結果對各方都具有拘束力，涉及解釋主體間的互相服從，混淆了權力界限。聯(lián)合解釋的各方如若各自獨立，在聯(lián)合解釋的過程中平等博弈，充分表達意見，應當能夠較好地防止其他權力的侵犯，對于聯(lián)合解釋的服從亦是服從解釋主體自己。然而，按照童之偉教授所提出的“政法綜合權重”，⑨我國法律解釋主體間的不均衡是顯而易見的，“兩高”相對于國務院而言不具有充分的獨立性。在此前提下，所謂的聯(lián)合解釋往往由法律解釋主體中強勢一方主導，借此傾注部門利益，何來法律解釋的科學性？對于弱勢的“兩高”而言，又如何依據(jù)《決議》獨立行使法律解釋權？因此，在法律解釋主體間實力失衡的情況下，聯(lián)合解釋不僅無助于法律解釋質量的提升，反而對法律解釋體制形成破壞。

　　 就法律解釋過程的參與而言，如上文所述的參與方式，如果僅僅是建議做出某方面的法律解釋，無可厚非，如果在建議中有方向性甚至明確的指示則涉及侵犯其他法律解釋主體的權力。在某些法律解釋的參與中，有“積極配合”的表述，何為積極？如何配合？如果是采取手段將己方主張落實到對方的法律解釋中，后者成為法律解釋的“傀儡”，侵犯其權力，破壞了法律解釋體制。對于做出法律解釋的主體而言，不得不在法律解釋中夾帶強勢主體的利益訴求，由此制定的法律解釋也就沒有科學性可言。

　　 就法律解釋的認可而言，一般情況下，“實踐中各主體又往往相互尊重對方的解釋結論，形成解釋結論在現(xiàn)實意義上具有外部的有效性，這樣一種機制并不是強制性的，仍然是一種相互尊重各自利益的結果”，[4]這樣的相互尊重無可厚非，與德國憲法理論中的“機關忠誠”⑩異曲同工。問題在于，《決議》所構建的法律解釋體制，法律解釋主體間彼此獨立，不存在支配關系，諸如國務院以行政法規(guī)形式做出法律解釋，最高人民法院有絕對服從義務，意味著最高人民法院不得就國務院所做法律解釋提出不同意見，限制最高人民法院的法律解釋權；法律解釋對于解釋主體的拘束力自不待言，但要求其他法律解釋主體“遵守并執(zhí)行”，明顯地侵犯了其他主體的解釋權；對于其他法律解釋主體所做解釋，尊重是應該的，但尊重不等于執(zhí)行，直接以其他法律解釋主體所做法律解釋作為執(zhí)法的依據(jù)，是對自身法律解釋權的放棄。法律解釋的認可本身不關乎法律解釋的科學與否，而是存在混淆權力關系、破壞法律解釋體制的嫌疑。

　　 (三)對憲法秩序的破壞

　　 如前所述，法律解釋主體均為中央國家機關，彼此間關系涉及憲法確立的秩序。我國憲法所確立的國家機構體系雖有諸多不確定之處有待解釋，然而，有兩點需明確：一是國家權力機關居于行政機關、審判機關與檢察機關之上，后者有維護國家權力機關最高地位的義務；二是法院依照法律獨立行使審判權不受行政機關干涉。檢察機關依照法律規(guī)定獨立行使檢察權不受行政機關干涉，即法院與檢察院相對于行政機關而言，具有獨立的憲法地位。法律解釋領域出現(xiàn)的配合關系，對于上述憲法秩序構成明顯的挑戰(zhàn)。

　　 法律解釋主體間聯(lián)合解釋法律或參與彼此的法律解釋，并以其作為權力行使的依據(jù)，法律解釋的認可中也存在執(zhí)行其他主體所做法律解釋的情況。由此，在法律之外形成實際運行的規(guī)范體系，存在架空立法機關的嫌疑。我們對于孟德斯鳩的告誡并不陌生，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了”，“如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量”，“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權、執(zhí)行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便都完了”。[13](P154)孟德斯鳩警惕權力聯(lián)合對于公民自由的侵害，實際上，行政機關與審判機關的聯(lián)合對于立法機關的侵害同樣顯著，從法律解釋主體間的配合關系來看，這樣的擔憂絕非杞人憂天。

　　 對于憲法所確立的法院、檢察院獨立行使職權的原則而言，法律解釋主體間的配合關系危害更為顯著。從法律解釋的制定來看，強勢的法律解釋主體——主要是國務院及主管部門——以聯(lián)合解釋和法律解釋的參與為名，將自身意志轉化為弱勢解釋主體權力行使的依據(jù)。我們通常所批判的“干預”僅針對個案中的不當干預，卻極少關注此類“源頭”的干預。強勢的法律解釋主體在法律解釋的制定中主動構建配合關系，回避了違憲違法的評價，悄無聲息地完成了干預的事實，且明顯地節(jié)約了權力干預的成本。從法律解釋的實施來看，主動尊重并執(zhí)行其他主體所做法律解釋，對于審判權與檢察權的獨立行使而言，并無明顯的負面影響；要求其他主體尊重并執(zhí)行其所做法律解釋則有侵犯權力獨立行使的嫌疑，雖然不是強制性的，但基于法律解釋主體間地位的不平衡，這樣的要求或建議所具有的強制性不容小覷，至于法院以國務院依據(jù)法律所做的行政法規(guī)為審判的依據(jù)，雖由立法機關創(chuàng)設，亦有破壞憲法秩序的嫌疑，如劉松山教授所批評的，行政法規(guī)作為法院審判的依據(jù)意味著“國家的審判權服從最高行政權”“最高行政權有權左右審判權的行使”“對人民代表大會制度下國家權力體系平衡的沖擊”“最高人民法院在行政訴訟中無權對最高行政機關實施法律監(jiān)督”，“不符合《憲法》第126條關于人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關和個人干涉的規(guī)定”。(11)

　　 如此看來，在配合關系的作用下，于法律解釋本身而言，有利有弊，應視具體情況而定；對于法律解釋體制則構成明顯的威脅，根據(jù)法律解釋主體間實際的情形，破壞性不一；對于憲法秩序的威脅亦屬明顯，某些配合關系的存在便是對憲法秩序的破壞，顯然不符合依憲執(zhí)政、依憲治國的精神。綜合而言，配合關系存在的隱患遠甚于其優(yōu)勢。

　　 三、法律解釋主體間配合關系的形成

　　 在履行國家任務中，國家機關間基于分工關系需形成配合關系，法律解釋領域的配合關系根源于法律解釋主體間的分工，然而，配合并非分工的必然延伸，配合關系的形成需滿足一定的主客觀條件。在我國，與其說分析配合關系的形成，不如說是分析配合關系為何如此豐富。

　　 (一)全國人大常委會怠于行使職權

　　 在我國，全國人大常委會是法律解釋領域絕對的核心，既是法律解釋的最終權威，具有抽象解釋法律的權力，又是法律解釋糾紛的裁決者以及監(jiān)督者，然而，全國人大常委會對于上述職權的履行，并不積極。

　　 首先，抽象的法律解釋權。《決議》將抽象法律解釋權委于全國人大常委會，實際上，直到1996年5月15日第八屆全國人大常委會第19次會議通過《關于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》，才算正式行使法律解釋權。全國人大常委會怠于行使法律解釋權的原因是多方面的，“全國人大常委會每兩個月舉行一次會議，對于經常性的法律解釋工作根本不可能承擔”。[14]張志銘教授補充認為，“在解釋對象重合(皆為基本法律、法律)的情況下，立法解釋除去立法的內容之外，實際上并沒有什么不同于實施機關對法律解釋的內容”。[1]與此同時，學理上關于取消立法解釋的討論從未停止。陳金釗教授認為“立法機關創(chuàng)立法律后，不能經常地對法律文本進行解釋，否則便會因破壞法律的穩(wěn)定性而使法律失去生命”；[15](P44)魏勝強教授認為“立法機關的職責是向社會輸出規(guī)則，對法律意義的說明只能由其他權力主體來完成”。[16]基于客觀條件限制抑或主觀意愿的不足，全國人大常委會怠于行使立法解釋權是既定事實，然而，法律條文的抽象甚至缺漏是客觀存在的，使得部分有待解釋的法律條文成為“無主之地”，留下權力的空白地帶。

　　 其次，全國人大常委會的解釋爭議處理權。根據(jù)《決議》，“最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定”，然而，并無公開資料證明全國人大常委會行使過這一權力。這一權力帶有被動性，絕大多數(shù)的分歧并沒有提交全國人大常委會進行解釋，在檢察系統(tǒng)和審判系統(tǒng)之間，一方面仍然是各行其是，另一方面又通過一種非正式權力安排的默契加以解決，以避免檢法之間發(fā)生公開的沖突。[17]《立法法》規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院所做司法解釋應當向全國人大常委會備案，全國人大常委會仍有機會監(jiān)督“兩高”司法解釋，尚無主動監(jiān)督的先例。

　　 最后，全國人大常委會的監(jiān)督權。憲法賦予全國人大常委會憲法監(jiān)督權，并規(guī)定全國人大常委會“有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”，如同前述兩項權力，并無公開資料顯示全國人大常務委員會行使該項職權。

　　 全國人大常委會怠于行使職權，一方面為其他法律解釋主體擴張法律解釋權提供條件，間接促成法律解釋主體間配合關系的豐富；另一方面因調控不及時，導致法律解釋主體間的配合關系未能得到有效規(guī)范。

　　 (二)法律解釋主體權力的擴張

　　 由于全國人大常委會怠于行使抽象法律解釋權，導致法律執(zhí)行機關缺乏職權行使的準據(jù)。法律實施的過程離不開解釋法律(12)，國務院、最高人民法院以及最高人民檢察院負有領導或監(jiān)督下級國家機關工作的職責，為了有效地實現(xiàn)領導和監(jiān)督，最為便捷的方式便是為下級國家機關提供統(tǒng)一的法律解釋。面對全國人大常委會留下的法律解釋“空地”，加之法律條文本身的解釋與具體應用解釋之間界線模糊，為攫取抽象法律解釋權提供了可能，全國人大常委會對于其他法律解釋主體的擴權置若罔聞，使得其他法律解釋主體的抽象法律解釋獲得了默示的認可，刺激了權力拓展的“野心”。從權力擴張的動機以及鞏固各自領域內最高地位來說，國務院及主管部門、最高人民法院和最高人民檢察院具備了加強法律解釋的動機。

　　 最高人民法院權力擴張的軌跡是明顯的，田芳教授將之概括為“搶灘全國人大常委會的立法解釋權；收編最高人民檢察院的司法解釋權；窺探憲法解釋權”。[14]本文主要關注的是最高人民法院對立法解釋權的“搶灘”，根據(jù)《決議》，最高人民法院的司法解釋應限于審判工作中具體應用法律、法令的問題，實際上，在蘇力教授看來，“司法解釋已超越了司法權本身，具備了立法活動的實質內容和立法活動的外觀結構，而演變?yōu)橐环N實實在在的立法行為或準立法行為。”[18]

　　 嚴格而論，國務院及主管部門并未“搶灘”立法解釋權。依據(jù)憲法和《立法法》，國務院有權依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，國務院主管部門有權依據(jù)法律制定部門規(guī)章，反倒是《決議》關于國務院及主管部門法律解釋權限范圍的規(guī)定，似有不符合憲法之嫌，國務院及主管部門有關法律的解釋不是對最高人民法院和最高人民檢察院的“拾漏”，而是具有抽象解釋法律條文本身的憲法和法律依據(jù)。當然，正是由于全國人大常委會怠于行使職權，國務院及主管部門獲得更多解釋的空間，由此增加法律解釋權行使的頻次。根據(jù)《決議》規(guī)定，國務院及主管部門與“兩高”之間的分工相對是明確的，即審判、檢察工作中具體應用法律的解釋只能由“兩高”做出，鄧巍博士認為，“從解釋權的對象范圍上看，兩高的司法解釋與國務院及其部委的行政解釋沒有交叉重疊的共同部分”。[2]國務院及主管部門法律解釋權的擴張，唯有通過與“兩高”形成配合關系方能進入“兩高”法律解釋的權限范圍內。

　　 “兩高”與國務院及主管部門在取得抽象法律解釋權之后，增加了解釋的對象，為配合關系的豐富提供可能；國務院及主管單位向司法領域的擴權則需要通過構建配合關系。

　　 (三)構建配合關系的主觀動機

　　 國務院及主管部門、最高人民法院以及最高人民檢察院對于配合關系的形成，有不同的動機。國務院及主管部門積極構建配合關系，主要是為橫向權力的擴張，而最高人民法院與最高人民檢察院主要是為自我保全。

　　 在我國，法律解釋主體間的不均衡是顯而易見的，若以“政法綜合力量”來衡量，“兩高”與國務院并非處在同一水平，類比拳擊比賽中的“重量級別”，“兩高”與國務院之間絕非差一兩個級別。國家機關負責人的黨內職務決定了機關所處的政治地位，從國家任務的安排來看，中共中央與國務院共同發(fā)布文件，并共同領導其他國家機關，國務院的地位明顯高于“兩高”，如1993年，《中共中央、國務院關于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》要求，“各級黨委和政府要切實加強對近期反腐敗斗爭幾項工作的領導……”無怪乎王祿生教授認為法院居于政府的“從屬地位”。[19]國務院部門與“兩高”，名義上“兩高”與國務院是“并列平行和獨立平等”，[20]“兩高”的憲法地位應高于公安機關，實際上，從“很多地方，政法委書記是由公安局長兼任的，由公安局長以政法委書記的身份統(tǒng)管政法工作，法院的獨立和能力空間非常有限”。[21]歷史地看，新中國成立初期一度是以公安為中心，后轉向“分工負責、互相配合、互相制約”，但在1958年之后再次翻轉，“減弱分工，合并職能；強調偵查職能，再次突出公安中心；僅在無法消減的環(huán)節(jié)上保批捕、審判兩個職能，但這兩職能的實際權力被壓縮到至簡”，[22]公安機關再次蓋過“檢法”。同級政府的公安機關的政法綜合權重高于“兩高”。對于國務院及主管部門而言，優(yōu)勢地位為其進一步擴張權力提供了條件，通過配合關系對最高人民法院、最高人民檢察院施加影響是擴張權力最為便捷的方式。

　　 對于“兩高”來說，相互間配合的基礎是共同的權力作用領域，以配合的方式解釋法律，能夠最大限度地保全自身的權力，一味各行其是，將招致全國人大常委會的介入，并不是理想的選擇。與國務院及主管部門的配合，多少有些無奈，亦是保全自身的最佳選擇，過于強調獨立易與國務院及主管部門形成對立，于“兩高”而言明顯不利。通過配合關系，“兩高”能夠最大限度地保全其在各自領域中的最高地位。

　　 正是在全國人大常委會立法解釋權運行不暢的前提下，其他法律解釋主體得以分享立法解釋權；監(jiān)督權的怠于行使，為各類配合關系的發(fā)展提供可能。于“兩高”而言，法律解釋中的配合關系能夠有效避免權力沖突，最大限度地分享權力擴張的成果；于國務院及主管部門而言，通過各類配合關系，確保權力擴張的隱秘性且節(jié)約權力擴張的成本，而通過配合關系獲得對“兩高”實際的支配權，鞏固地位的同時，有機會實現(xiàn)新的權力擴張。

　　 四、法律解釋主體配合關系弊端的消除

　　 我國法律解釋主體間配合關系的弊端，一是部分配合關系的存在本身就是對憲法秩序的破壞，二是因配合關系各方實力的不均衡對法律解釋的科學性以及法律解釋體制的沖擊。為了維護憲法秩序，確保法律解釋的科學性以及法律解釋體制的穩(wěn)定，配合關系的弊端不得不除。慶幸的是，配合關系的弊端尚未完全顯現(xiàn)。因此，根據(jù)問題的輕重緩急，可確立兩套解決方案

　　 (一)配合關系的規(guī)制

　　 短期來看，即使某些配合關系有破壞憲法秩序的嫌疑，卻有存在的必要，不宜就此否定所有配合關系。何況，法律解釋主體間的某些配合關系對于法律解釋科學性的提升效果顯著，需要克服的只是其關系中的不良因子。短期內，對于所有配合關系，應予以相同的規(guī)制；長期來看，規(guī)制的對象主要是那些必不可少的配合關系。

　　 當前，配合關系的弊端，主要是由法律解釋主體之間的不平衡所導致，在確立規(guī)制思路時應明確，法律解釋主體間的不平衡根源于國家權力結構的不平衡，短期內難以消除，可確立三種思路。

　　 思路一是激活全國人大常委會的監(jiān)督權，由全國人大常委會監(jiān)督法律解釋主體間的配合關系，諸如全國人大常委會派員參加并監(jiān)督聯(lián)合解釋的過程，或者要求聯(lián)合解釋的法律解釋主體提交解釋過程的報告。參與法律解釋或者法律解釋的認可并無可供現(xiàn)場監(jiān)督的時空條件，可考慮要求做出法律解釋的主體提交配合關系報告，由全國人大常委會做書面審查，確定是否存在基于優(yōu)勢地位的支配行為發(fā)生。國家權力機關在國家機構體系中具有最高權威，監(jiān)督同級“一府兩院”，此一思路不具有制度上的障礙，然而實際效果并不樂觀，全國人大常委會的監(jiān)督并沒有那么容易被激活。

　　 思路二是規(guī)范配合關系的過程。這一思路僅針對法律解釋過程中的配合關系。目前，大部分配合關系是在實踐中形成的，不具有規(guī)范依據(jù)，即使如最高人民法院和最高人民檢察院有司法解釋制定規(guī)范，其中關于聯(lián)合解釋的規(guī)定并無具體內容，由此導致配合的過程存在隨意性，為強勢的法律解釋主體支配弱勢主體提供可能。應制定規(guī)范配合關系的具體細則，尤其針對聯(lián)合解釋，為法律解釋主體間平等交換意見提供可能。對于參與法律解釋的情形，要求提出解釋請求或配合的過程公開化，公開解釋請求，公開配合的方式以及在參與解釋過程中所提意見。

　　 思路三是以監(jiān)督制約配合。最高人民法院、最高人民檢察院與國務院具有相同的憲法地位，不應形成支配關系，諸如要求另一法律解釋主體遵守并執(zhí)行的情形應予以禁止。最為棘手的是行政法規(guī)作為審判依據(jù)，亦是支配關系的體現(xiàn)，為此，應賦予最高人民法院審查行政法規(guī)的權力，以此對配合關系形成制約。此一方案涉及國家權力結構的調整，殊為不易，更為關鍵的是，國務院所制定的行政法規(guī)未必都是法律解釋的結果，如何避免“僭越”憲法監(jiān)督權亦是難題，不易采行。

　　 (二)配合關系所生弊端的根除

　　 從長遠來看，一切破壞憲法秩序的現(xiàn)象都應消除，除非憲法的修改，即使修憲，人民代表大會制度作為我國的政體亦不修改。換言之，那些威脅國家權力機關地位的配合關系應一律予以解除。此外，法院獨立行使審判權、檢察機關獨立行使檢察權是憲法確立的原則，那些威脅法院、檢察院獨立行使職權的配合關系亦應解除。最后，規(guī)制方案所無法解決的法律解釋主體間的不平衡問題亦應破解，否則，規(guī)制方案亦有流于形式的風險。

　　 哪些配合關系對于憲法秩序的威脅最為顯著？相比于法律的具體應用解釋，抽象法律解釋領域的配合關系對于憲法秩序的威脅更為明顯。事實上，“兩高”的抽象法律解釋并非想象中那么必要，《決議》未將其賦予“兩高”亦有其道理。最高人民法院之所以積極行使抽象法律解釋權，有執(zhí)行法律的需要，亦有部門利益的考量，卻也讓國務院及主管部門獲得更多施壓的機會。抽象的法律解釋制定與實施，在法律之外形成封閉的規(guī)范制定與實施體系，有損于國家權力機關的地位。按照一般學理上的理解，法律解釋是與法院裁判過程中的法律適用密切相關的一項活動。“法律條文往往都是原則性和抽象性的規(guī)定，在審判中需要與具體案件進行對號入座的解釋。因此，解釋法律是法律適用的重要組成部分。”[23](P268)魏治勛教授認為，“僅從事實存在的視角看，中國的法官的確是擁有法律解釋權的。”[24]從抽象法律解釋的角度看，最高人民法院并不比其他法律解釋主體高明，只是所代表的利益有所不同。換言之，最高人民法院應當適時地放棄抽象解釋法律權力，將法律解釋的重心置于個案中法律適用的解釋以及監(jiān)督下級法院的法律解釋，如此可免除大部分威脅憲法秩序的嫌疑。

　　 法律解釋領域的配合關系的弊端主要由國家機關間權力不平衡導致，國家機關間權力不平衡的消除最終應回到憲法。目前看來，憲法側重于國家機構組織原則的確立，而未明確國家機構活動的原則。[25]憲法規(guī)定我國國家機構實行民主集中制的原則，配合關系確實存在“集中”的影子或為“集中”提供條件，但不符合憲法精神，歸根結底，民主集中制原則不適用處理“一府兩院”的關系。“一府兩院”之間應遵循分工合作原則，分工是前提，意味著權力不能越界，合作是一種理念，強調國家機關間平等、尊重，限于主題，在此不做詳述。以分工合作原則調整“一府兩院”的關系，最終實現(xiàn)“一府兩院”的平衡，若能實現(xiàn)，配合關系弊端基本消除。

　　 法律解釋是法治國家建設不可或缺的規(guī)范依據(jù)，可以說，法律解釋的質量直接關系法律實施的結果，而優(yōu)質的法律解釋離不開完善的法律解釋體制。《決議》搭建了法律解釋體制的基本框架，具體內容經由法律法規(guī)以及法律解釋實踐逐步完善。認識并及時調整、解決法律解釋實踐中存在的問題，是法律解釋體制完善的應有之意。本文將事實存在的法律解釋主體間互相配合關系加以歸納，從國家權力結構的角度審視這一類現(xiàn)象，化解破壞憲法秩序的因素。

　　 ①羅文斯坦所稱“聯(lián)合”是指有法律依據(jù)的強制性合作情形，參見[美]卡爾•羅文斯坦：《現(xiàn)代憲法論》，王鍇，姚鳳梅，譯，清華大學出版社2017年版，第134頁。本文則將所有規(guī)范的和現(xiàn)實的“聯(lián)合”皆納入配合關系。

　　 ②筆者尚未發(fā)現(xiàn)法律解釋主體間監(jiān)督制約關系的范例。

　　 ③否定說認為：“大多數(shù)國家只賦予最高審判機關以司法解釋權，公訴機關無司法解釋權；最高人民檢察院作為監(jiān)督機關，自己解釋自己監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式；兩高同時行使刑法司法解釋權，導致政出多門，不利于法律的協(xié)調統(tǒng)一。”羅堂慶：《論刑事司法解釋權》，載《政治與法律》1993年第1期?？隙ㄕf認為：“檢察工作的實際需要最高人民檢察院對檢察工作中遇到的法律問題進行解釋，尤其是：對人民檢察院直接立案偵查的案件如何掌握立案標準；在審查逮捕時如何確定批準或者決定逮捕的具體條件；在審查起訴時，如何依照刑事訴訟法的規(guī)定，審查犯罪嫌疑人是否構成犯罪、是否應當追究刑事責任，犯罪性質和罪名的認定是否正確；如何依照刑法規(guī)定對立案、偵查、審判和執(zhí)行活動是否合法進行監(jiān)督等。”陳國慶：《最高人民檢察院司法解釋權應當保留》，載《中國律師》2000年第7期。

　　 ④“在我國，司法解釋包括審判解釋、檢察解釋和審判、檢察聯(lián)合解釋三種。”孫國華主編：《法理學》，法律出版社1995年版，第364頁。

　　 ⑤實踐中各解釋主體有不同的聯(lián)合，國務院與其他主體的聯(lián)合尚不多見。

　　 ⑥《最高人民法院關于司法解釋工作的若干規(guī)定》(法發(fā)[1997]15號)未涉及聯(lián)合解釋。

　　 ⑦《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》第7條規(guī)定：“最高人民法院與最高人民檢察院共同制定司法解釋的工作，應當按照法律規(guī)定和雙方協(xié)商一致的意見辦理。”《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》第21條第1款規(guī)定：“對于同時涉及檢察工作和審判工作中具體應用法律的問題，最高人民檢察院應當商請最高人民法院聯(lián)合制定司法解釋。”其中，《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》于2015年12月16日經最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議修訂，相關內容未有明顯調整。暫且不論最高人民法院和最高人民檢察院是否有權做此規(guī)定，規(guī)定認可了“兩高”聯(lián)合解釋的正當性。

　　 ⑧《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》第10條第1款規(guī)定最高人民法院制定司法解釋的立項來源，第5項規(guī)定，“有關國家機關、社會團體或者其他組織以及公民提出制定司法解釋的建議”。

　　 ⑨童之偉教授提出的“政法綜合權重”，“具體國家機關或領導崗位的政法綜合權重=其所分享的執(zhí)政黨權威性資源+其現(xiàn)有的法定職權”。參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督