廣東省佛山市中級人民法院
行政判決書
（2003）佛中法行終字第22號
上訴人（原審原告）：李杏垣，女，漢族，1952年5月16日出生，住佛山市南海區(qū)黃岐鎮(zhèn)黃岐村民委員會紅星村。
委托代理人：陳維意，女，漢族，1977年3月10日出生，住佛山市南海區(qū)黃岐鎮(zhèn)黃岐村民委員會紅星村。
被上訴人（原審被告）：佛山市南海區(qū)國土資源局。地址：佛山市南海區(qū)桂城南興北路2號。
法定代表人：吳祖炎，局長。
委托代理人：孔偉斌，佛山市南海區(qū)國土資源局干部。
委托代理人：鄧聯(lián)斌，佛山市南海區(qū)國土資源局干部。
上訴人李杏垣因訴佛山市南海區(qū)國土資源局暫緩核發(fā)土地使用證一案，不服佛山市南海區(qū)人民法院于2002年12月11日作出（2002）南行初字第41號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審查明的事實：上訴人李杏垣申請被上訴人佛山市南海區(qū)國土資源局核發(fā)土地使用證的宅基地，座落在佛山市南海區(qū)黃岐村紅星路14巷4號，1995年黃岐村民委員會和黃岐鎮(zhèn)政府批準上訴人在該宅基地上建房屋，當時黃岐鎮(zhèn)政府批準上訴人的用地面積是100平方米。1997年上訴人的房屋建成，其房屋的用地面積是107.43平方米。當上訴人向被上訴人申請核發(fā)該房屋的土地使用證時，上訴人的相鄰人對其的土地使用權(quán)紅線提出異議，沒有在上訴人的土地登記申請、調(diào)查、審批表上的指界人處簽名。為此，2002年5月14日，被上訴人向上訴人作出了暫緩發(fā)證通知。上訴人不服，向佛山市國土資源局提出行政復議申請，佛山市國土資源局以佛土復決字[2002]7號行政復議決定，維持被上訴人的具體行政行為。上訴人仍不服，向法院提起行政訴訟，請求法院依法1、撤銷被上訴人于2002年5月14日作出的《對座落于黃岐村紅星路14巷4號宗地土地使用權(quán)暫緩發(fā)證的通知》；2、判令被上訴人依法給上訴人發(fā)放黃岐村紅星路14巷4號宗地的土地使用權(quán)證；3、對造成本案的相關(guān)責任人依法移交有權(quán)追究法律責任的單位追究他們的法律責任；4、判令被告承擔本案的訴訟費。
原審認為： 根據(jù)《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第六條第一款的規(guī)定“土地登記發(fā)證工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門統(tǒng)一負責實施”，被上訴人是我區(qū)土地行政主管部門，依法負有對我區(qū)行政轄區(qū)內(nèi)的土地登記發(fā)證工作，被上訴人作為執(zhí)法主體合法。因上訴人的黃岐村紅星路14巷4號土地使用權(quán)的紅線與相鄰人存在權(quán)屬爭議，且尚未解決，被上訴人向上訴人作出暫緩發(fā)證通知，符合國家土地管理局頒布的《土地登記規(guī)則》第六十七條：“有下列情形之一的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定：（一）土地權(quán)屬爭議尚未解決的；……”的規(guī)定，故上訴人認為被上訴人對其作出的暫緩發(fā)證通知是顛倒是非，沒有法律依據(jù)，理據(jù)不充分，本院不予采納。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回上訴人李杏垣的訴訟請求，案件訴訟費100元由上訴人負擔。
上訴人李杏垣不服原審判決，提起上訴稱：一、原審判決認定事實錯誤。原判認定當上訴人向被上訴人申請核發(fā)該房屋的土地使用權(quán)證時，上訴人的相鄰人對其的土地使用權(quán)紅線提出異議，沒有在上訴人的《土地登記申請、調(diào)查、審批表》上的指界人處簽名，并據(jù)此認為上訴人的黃岐村紅星路14巷4號土地使用權(quán)的紅線與相鄰人有權(quán)屬爭議，且尚未解決，是沒有事實根據(jù)的，更沒有證據(jù)表明這一點，一審法院如此認定并據(jù)此作出維持被上訴人行政決定的判決是錯誤的。理由是：1、2002年5月14日，被上訴人以“審批用地面積與實際用地面積不一致、其中四鄰之一李波對上訴人的土地使用權(quán)紅線有異議”兩點為由決定為上訴人暫緩發(fā)證，其中所依據(jù)的一個理由“審批用地面積與實際用地面積不一致”未被一審法院認可，亦即被法院所否定，這無疑是正確的。但法院所支持的另一理由“其中四鄰之一李波對上訴人的土地使用權(quán)紅線有異議”也應該是不成立的。首先，所謂的李波早已于7年前的1996年去世，一個早已死去多年的、現(xiàn)實中并不存在的人是不可能對上訴人的土地使用權(quán)提出異議的；其次，被上訴人并未提交任何能夠證明上訴人與相鄰人有土地權(quán)屬糾紛的證據(jù)。原審法院僅以被上訴人所提交的沒有四鄰簽名的《土地登記申請、調(diào)查、審批表》來推斷存在相鄰權(quán)屬糾紛是不客觀的、完全是主觀臆斷。這個表絲毫不能證明被上訴人暫緩發(fā)證的理由，反而恰恰可以證明被上訴人沒有履行其核發(fā)土地證職責的行政不作為行為的存在。2、被上訴人于2002年9月24日向原審法院提交的證據(jù)清單中沒有任何關(guān)于上訴人與相鄰人存在權(quán)屬糾紛的證據(jù)，根據(jù)已于2002年10月1日生效的行政訴訟證據(jù)規(guī)則（2002法釋第21號），完全可以確認被上訴人所作出的暫緩發(fā)證決定沒有事實依據(jù)、應予撤銷。3、原審判決書中的被上訴人辯稱可以按照實際使用面積107.4平方米核發(fā)土地證給上訴人，表明被上訴人承認其完全是可以給上訴人核發(fā)土地使用證的。而保存于被上訴人處的于2002年8月28日繪制、系列號為1906000675、權(quán)屬人為上訴人李杏垣的宗地平面圖業(yè)已清楚地表明上訴人的土地使用面積是114.60平方米，這顯然與原審判決認定上訴人房屋用地面積107.43平方米相矛盾，而且恰恰能夠證明被上訴人已經(jīng)完全具備為上訴人發(fā)放土地使用證的全部要件（其承認可以核發(fā)土地證，又已認定上訴人土地使用面積是114.60平方米且此認定與宅基地批準文件相符、上訴人也認可此面積數(shù)），這就清楚地表明被上訴人暫緩發(fā)證的決定無非是其拒絕為上訴人核發(fā)土地證這一行政不作為行為的延續(xù)。二、被上訴人決定暫緩發(fā)證的行政行為程序違法。按照行政程序規(guī)定，行政機關(guān)在作出具體行政行為之前，首先應該先調(diào)查清楚事實，在本案中上訴人與上訴人的四鄰均未向被上訴人提出過權(quán)屬糾紛問題，而被上訴人更是從未做過土地權(quán)屬糾紛的調(diào)查工作，卻在其行政決定中以上訴人有權(quán)屬糾紛為由暫緩發(fā)證，這是明顯的程序違法。程序違法的行政行為應予依法撤銷。三、被上訴人的暫緩發(fā)證決定只不過是其長達八年不予核發(fā)土地使用證這一行政不作為行為的借口而已。早在1995年，上訴人就經(jīng)合法審批程序獲得了宅基地并建造了房屋使用至今，即便按被上訴人所辯稱的“有權(quán)屬糾紛”的話，那么在長達八年的時間里被上訴人也應早就解決了，而且按照《廣東省土地權(quán)屬糾紛處理條例》的規(guī)定也應在六個月內(nèi)解決糾紛。四、按照2002年9月24日被上訴人所提交的證據(jù)《廣東省鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃申請書》中的建設(shè)位置規(guī)劃紅線圖所示上訴人的宅基地與東鄰李波宅基地之間有0.6米冷巷，這也是與歷史相符的。廣東省國土廳關(guān)于發(fā)布《廣東省城鎮(zhèn)地籍調(diào)查測量實施細則》文件（粵國土地籍字[1999]61號）第4.4.5實地界址認定條款“（1）本宗地與鄰宗地界址間距小于0.5m的，必須由雙方指界人指界認定，并在界址調(diào)查表上簽名認可?！?）宗地界址線臨街、臨巷、或宗地與宗地界限間距大于0.5m的，可只由本宗地指界人指界，并簽章認可。（4）土地使用者已有建設(shè)用地審批文件，用地紅線圖上界線與實際界線吻合的，由本宗地指界人指界、簽章認可，可不再經(jīng)臨宗地指界認可?！贝藯l款明確規(guī)定宗地界址臨巷的可只由本宗地指界人指界即可，而上訴人的宗地與東鄰李波宗地之間恰恰就是一條冷巷，這也足以說明，根本無須李波指界，從而就更談不上與其的權(quán)屬糾紛了。被上訴人在一審答辯狀第二頁第三段中也表明可以根據(jù)上一條款中的第四項按照實際使用的面積核發(fā)土地使用證，而上訴人現(xiàn)實際宗地面積就是與建設(shè)用地審批文件的用地紅線圖相一致的，從這點說，被上訴人也應立即核發(fā)土地使用證、而不是暫緩發(fā)證。綜上所述，原審判決認定事實錯誤、適用法律不當，為此，上訴人特請求二審法院撤銷一審判決，改判被上訴人撤銷暫緩發(fā)證決定并責令其盡快為上訴人核發(fā)土地使用權(quán)證或發(fā)回重審。
被上訴人佛山市南海區(qū)國土資源局答辯稱：被上訴人作出暫緩發(fā)證的通知是合法正確的。上訴人在紅星村民小組有兩宗宅基地，一宗占地200平方米（已經(jīng)核發(fā)土地使用證）；另一宗是上訴人申請土地登記位于紅星村民小組紅星路14巷4號的宗地（以下簡稱4號宅基地），該宅基地是黃岐政府于1995年批準上訴人使用的，審批用地面積為114.6平方米，建筑占地面積為100平方米（詳見證據(jù)一）。由于上訴人的宅基地超過了法定的標準，違反了《中華人民共和國土地管理法》（1988年12月29日修訂）第38條、《廣東省土地管理實施辦法》（1991年7月30日修改）第21條和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》的規(guī)定，所以該宗宅基地依法不能核發(fā)土地使用證。又鑒于上訴人所在村民小組的集體土地絕大部分已被征為國有（屬于全征地），大部分超標的宅基地屬于全征地的返還地。從尊重歷史，照顧現(xiàn)實，維護農(nóng)村穩(wěn)定，切實保護農(nóng)民的利益，解決全征地農(nóng)民的生活出路出發(fā)，2002年4月，經(jīng)研究，同意給紅星村民小組的超標宅基地核發(fā)土地使用證。因此，被上訴人于2002年4月26日通知上訴人可以申請辦理4號宅基地的土地登記。在土地登記時，被上訴人在地籍調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由南海市測繪工程有限公司根據(jù)其土地普查所形成的測量數(shù)據(jù)顯示，4號宅基地的實際使用面積為107.4平方米，建筑占地面積104.6平方米，（詳見證據(jù)5的《宗地紅線圖》）。而上訴人申請發(fā)證的面積是114.6平方米，如果按照114.6平方米的面積進行發(fā)證，必然要將共用巷道的一部分面積劃歸上訴人，并且4號宅基地的相鄰人之一李波的繼承人對使用權(quán)紅線有異議（也即存在土地權(quán)屬糾紛），不肯在《土地登記申請、調(diào)查、審批表》中指界、簽名。由于4號宅基地用地審批表的紅線圖（詳見證據(jù)1《黃岐鎮(zhèn)個人用地及建房申請表》）沒有坐標，很難確定4號宅基地的實際位置是否與用地審批表的位置一致，上訴人與相鄰人的權(quán)屬糾紛也不能馬上解決，要等到被上訴人對紅星村的宅基地歷史資料進行技術(shù)處理后才能解決上訴人4號宅基地的上述問題。被上訴人在地籍調(diào)查后向上訴人表明，根據(jù)《廣東省城鎮(zhèn)地籍調(diào)查測量實施細則》第4.4.5（4）條的規(guī)定，被上訴人可以按照實際使用面積（即107.4平方米）核發(fā)土地使用證，但是上訴人拒絕接受，執(zhí)意要按照114.6平方米的標準核發(fā)土地使用證。根據(jù)《土地登記規(guī)則》第67條的規(guī)定，被上訴人于2002年5月14日作出決定，對4號宅基地暫緩土地登記。對4號宅基地作出暫緩土地登記的決定后，被上訴人一直在調(diào)處上訴人的土地權(quán)屬糾紛，多次到現(xiàn)場進行勘察，找當事人和紅星村民小組的領(lǐng)導談話、協(xié)調(diào)，并專程請廣東省國土資源廳地籍處溫善強副處長前來調(diào)處。經(jīng)努力，在征得紅星村民小組和相鄰人同意的基礎(chǔ)上，被上訴人決定按照證據(jù)8中的紅線圖來確定4號宅基地的四至，并于2002年12月30日為上訴人核發(fā)了土地使用證。綜上所述，被上訴人作出暫緩發(fā)證的決定是合法正確的，上訴人的訴訟請求是無理的，請二審法院依法予以駁回，維持原審判決。
本院認為，被上訴人佛山市南海區(qū)國土資源局根據(jù)國家土地管理局頒布的《土地登記規(guī)則》第六十七條第一款第（一）項的規(guī)定：“土地權(quán)屬爭議尚未解決的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定”，以上訴人李杏垣的《土地登記申請、調(diào)查、審批表》上的指界人處沒有上訴人的相鄰人的簽名為證據(jù)證明上訴人與相鄰人之間存在權(quán)屬爭議，且在一審提交證據(jù)的法定期限內(nèi)被上訴人沒有提供任何其他關(guān)于上訴人與相鄰人之間存在權(quán)屬爭議的證據(jù)，而根據(jù)《廣東省城鎮(zhèn)地籍調(diào)查測量實施細則》第4.1.1和4.1.2條的有關(guān)規(guī)定，被上訴人應提供相應的地籍調(diào)查情況的證據(jù)來證明上訴人與相鄰人之間存在權(quán)屬爭議。因此，被上訴人作出的暫緩發(fā)證通知所認定的上訴人與相鄰人之間存在權(quán)屬爭議的事實屬證據(jù)不足，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目的規(guī)定，依法應予撤銷。但鑒于被上訴人于2002年12月30日已向上訴人核發(fā)了南府集用（2002）字第194527號《集體土地使用證》，現(xiàn)判決撤銷該暫緩發(fā)證通知已無意義。因此，依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項的規(guī)定，應確認被上訴人的暫緩發(fā)證通知違法。而原審根據(jù)以上證據(jù)認定被上訴人于2002年5月14日向上訴人發(fā)出的暫緩發(fā)證通知是符合《土地登記規(guī)則》第六十七條第一款第（一）項的規(guī)定，作出駁回上訴人的訴訟請求的判決，是認定事實不清，證據(jù)不足，依法應予撤銷。上訴人的上訴理由成立，本院予以采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷佛山市南海區(qū)人民法院（2002）南行初字第41號判決；
二、確認被上訴人佛山市南海區(qū)國土資源局于2002年5月14日作出的暫緩發(fā)證通知違法。
一、二審訴訟費各100元由被上訴人承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 余 品 圖
審 判 員 楊 小 蕓
代理審判員 周 剛
二○○三年五月二十日
書 記 員 徐 允 賢
成為第一個評論者