曾海波訴長沙市岳麓區(qū)交通運輸局等

行政處罰及行政復議案

【案例要旨】

私人小客車合乘（亦稱拼車、順風車）并非道路運輸經(jīng)營行為，不屬于《中華人民共和國道路運輸條例》的調(diào)整范圍，對該行為的行政監(jiān)管應遵循處罰法定原則。

合乘平臺是合乘服務信息的提供者，對合乘信息負有相應審查義務，合乘平臺提供的合乘信息受到政府部門監(jiān)管的，車主基于對政府監(jiān)管的合理信賴而按照平臺所提供信息而實施的合乘行為應受到法律保護。行政機關基于該信息認定車主行為構(gòu)成違規(guī)搭乘對其進行行政處罰的，人民法院不予支持。

原告：曾海波，男，1973年2月28日出生，漢族，住湖南省沅江市。

被告：長沙市岳麓區(qū)交通運輸局（長沙市交通行政執(zhí)法局岳麓區(qū)分局）。住所地：湖南省長沙市岳麓區(qū)望城坡。

法定代表人：程繼華，該局局長。

被告：長沙市岳麓區(qū)人民政府。住所地：湖南省長沙市岳麓區(qū)金星北路。

法定代表人：周凡，該區(qū)區(qū)長。

原告曾海波不服被告長沙市岳麓區(qū)交通運輸局（以下簡稱岳麓區(qū)交通運輸局）作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《岳麓區(qū)交通運輸局行政處罰決定書》（以下簡稱《處罰決定書》）及被告長沙市岳麓區(qū)人民政府（以下簡稱岳麓區(qū)政府）作出的岳行復決〔2018〕001號《長沙市岳麓區(qū)人民政府行政復議決定書》（以下簡稱《復議決定書》），向湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院提起行政訴訟。

原告曾海波訴稱：2017年5月17日，其駕駛車輛從沅江出發(fā)返回長沙，通過“滴滴順風車”的合乘信息服務平臺（以下簡稱滴滴平臺）接到一筆出發(fā)地為益陽市茅草街，目的地為長沙市火車站的搭載順風車訂單。至上午11時許，其車輛行至長沙市岳麓區(qū)楓林路，被告岳麓區(qū)交通運輸局的執(zhí)法人員將正在行駛的車輛在路中攔截、扣押，并向其出具了《公共客運管理行政強制決定書》、《行政處罰事前告知書》，擬作出罰款2萬元的處罰決定。曾海波申請舉行聽證，岳麓區(qū)交通運輸局于6月8日下午舉行了聽證會，但未采納或答復意見。6月20日，岳麓區(qū)交通運輸局向曾海波作出了罰款2萬元的《行政處罰決定書》。曾海波不服，向長沙市交通運輸局申請行政復議。長沙市交通運輸局確認岳麓區(qū)交通運輸局作出的行政處罰決定違法，并責令岳麓區(qū)交通運輸局重新作出處罰決定。10月31日，岳麓區(qū)交通運輸局再次向曾海波送達了《行政處罰事前告知書》，擬作出罰款3萬元的行政處罰決定。曾海波在收到《行政處罰事前告知書》的當日到岳麓區(qū)交通運輸局處進行陳述與申辯，但岳麓區(qū)交通運輸局工作人員以工作繁忙為借口拒絕聽取，其離開后又多次與岳麓區(qū)交通運輸局的工作人員電話聯(lián)系，但岳麓區(qū)交通運輸局仍然拒絕聽取其陳述與申辯。11月7日，岳麓區(qū)交通運輸局對曾海波作出《處罰決定書》，罰款2萬元。曾海波不服，向被告岳麓區(qū)政府申請行政復議。2018年1月30日，岳麓區(qū)政府向曾海波送達了《復議決定書》，決定維持岳麓區(qū)交通運輸局所作的行政處罰決定。曾海波認為：1.岳麓區(qū)交通運輸局依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》、《中華人民共和國行政處罰法》的相關規(guī)定對其作出《處罰決定書》，屬于適用法律錯誤。2.岳麓區(qū)交通運輸局的行政行為違反法定程序。其隨意攔截曾海波正在路上行駛車輛的執(zhí)法行為、作出涉案《處罰決定書》前未聽取曾海波的陳述與申辯、重新作出的處罰決定與被撤銷的處罰決定基本相同均違反法律規(guī)定，在此基礎上作出的處罰決定應當撤銷。3.岳麓區(qū)交通運輸局行政處罰決定明顯不當。結(jié)合曾海波收費金額、車況、路況、合乘里程，曾海波未獲取利潤。曾海波的行為沒有違反法律規(guī)定，沒有社會危害性，即使真的違反了法律規(guī)定，罰款2萬元的決定相對于曾海波的所得顯失公正，違反了行政處罰法有關合理行政的基本原則，明顯不當，應予撤銷。4.岳麓區(qū)交通運輸局處罰決定遺漏了當事人。曾海波通過滴滴平臺接到訂單，在滴滴平臺的指示下完成順風車搭乘服務，滴滴平臺起決定性作用，是真正的行為主體。曾海波相信通過滴滴平臺實施的順風車搭乘服務是合法的，其行為系基于對政府行為合法性及滴滴平臺合法性的信賴作出，實際是以被告所屬的政府部門行為為前提的。岳麓區(qū)交通運輸局在處罰曾海波時，應該同時處罰滴滴平臺。5.曾海波的行為是私人小客車合乘行為，符合《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第二條規(guī)定，應認定為私人小客車合乘行為，不需取得經(jīng)營許可證，更不應因此遭受行政處罰。6.岳麓區(qū)交通運輸局的行政處罰行為符合應當撤銷情形，岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》也應撤銷。綜上所述，曾海波向法院提起訴訟，請求：1.撤銷岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》；2.撤銷岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》。

被告岳麓區(qū)交通運輸局辯稱：岳麓區(qū)交通運輸局的處罰決定事實清楚，程序合法，定性準確，適用法律得當，應當維持，請求駁回原告曾海波的訴訟請求。

被告岳麓區(qū)政府辯稱：岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，內(nèi)容適當，請求法院依法予以維持，駁回原告曾海波的訴訟請求。

湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院一審查明：

原告曾海波住址為湖南省沅江市銀光南路X號。2017年5月17日，曾海波駕駛自有車輛通過滴滴平臺接到一筆搭載順風車的訂單，訂單顯示出發(fā)地為茅草街，目的地為長沙市火車站。上午11時許，曾海波車輛行駛至長沙市岳麓區(qū)楓林路距湘江新區(qū)綜合交通樞紐客運站1.4公里處，被告岳麓區(qū)交通運輸局執(zhí)法人員將正在行駛途中等待紅綠燈放行的曾海波車輛在路中攔截，扣押了曾海波車輛，并向曾海波出具了《公共客運管理行政強制決定書》、《行政處罰事前告知書》，擬作出罰款2萬元的處罰決定。曾海波向岳麓區(qū)交通運輸局申請舉行聽證，岳麓區(qū)交通運輸局于6月8日下午舉行了行政處罰聽證會，曾海波參加了該聽證會。6月20日，岳麓區(qū)交通運輸局以長沙市交通行政執(zhí)法局岳麓區(qū)分局的名義向曾海波作出了罰款2萬元的《行政處罰決定書》（岳交罰決定〔2017〕0711號）。曾海波不服該處罰決定，于8月17日向長沙市交通運輸局申請行政復議。長沙市交通運輸局以長沙市交通行政執(zhí)法局岳麓區(qū)分局適用《長沙市城市公共客運條例》對曾海波作出行政處罰決定適用法律依據(jù)錯誤為由，于10月13日作出《行政復議決定書》，確認長沙市交通行政執(zhí)法局岳麓區(qū)分局作出的《行政處罰決定書》（岳交罰決定〔2017〕0711號）違法，并責令其重新作出處罰決定。

10月31日，被告岳麓區(qū)交通運輸局再次向原告曾海波送達《行政處罰事前告知書》，告知曾海波未取得道路運輸經(jīng)營許可證，擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為違法，擬依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條的規(guī)定，對曾海波作出罰款3萬元的行政處罰決定。并告知曾海波依法享有陳述、申辯及要求組織聽證的權(quán)利，逾期未提出陳述、申辯及聽證要求的，視為放棄上述權(quán)利。11月7日，岳麓區(qū)交通運輸局對曾海波作出《處罰決定書》，罰款2萬元。曾海波不服岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》，于12月4日向岳麓區(qū)政府申請行政復議。2018年1月30日，岳麓區(qū)政府向曾海波送達了《復議決定書》，決定維持岳麓區(qū)交通運輸局所作的行政處罰決定。曾海波認為，岳麓區(qū)交通運輸局的《處罰決定書》及岳麓區(qū)政府的《復議決定書》均違法，應予以撤銷，故訴至法院，請求撤銷岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》及岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》。

一審法院另查明，長沙市機構(gòu)編制委員會于2013年10月25日印發(fā)《關于理順城區(qū)公共客運執(zhí)法體制等有關事項的通知》（長編委發(fā)〔2013〕50號），文件規(guī)定岳麓區(qū)交通運輸局加掛“長沙市交通行政執(zhí)法局岳麓區(qū)分局”的牌子，具備行政執(zhí)法資格，查處長沙市岳麓區(qū)范圍內(nèi)城市公共客運市場的非法運營行為。

一審法院再查明，滴滴平臺的順風車運營主體是北京運達無限科技有限公司。滴滴平臺對順風車車主收取5%-10%的信息服務費，對于乘客不收費。行程的運費由滴滴平臺推薦價格，由乘客向滴滴平臺繳納費用，如沒有投訴等行為，滴滴平臺在收取乘客的費用后將扣除車主應繳納的信息服務費后將其他費用打入順風車車主的賬上。經(jīng)查詢滴滴平臺的后臺數(shù)據(jù)，確認：原告曾海波于2016年3月12日在滴滴順風車平臺注冊為順風車司機。截至2018年2月26日，曾海波共計從順風車平臺接單22次，獲得收入1814.2元。其中，屬于益陽市內(nèi)運行路線的有4次，獲得收入122.7元，屬于跨區(qū)域運行路線的有18次（益陽到長沙有10次，長沙到益陽有8次），獲得收入1691.5元。

湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院一審認為：

一、被告岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》是否合法的問題。1.本案原告曾海波行為性質(zhì)的認定及法律適用問題。根據(jù)《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（2016年11月1日起施行）第三十八條規(guī)定，私人小客車合乘，也稱為拼車、順風車，按城市人民政府有關規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》（長政辦發(fā)〔2017〕16號，2017年4月1日起實施）第二條規(guī)定，私人小客車合乘（也稱拼車、順風車），是指不以盈利為目的，由合乘出行提供者通過互聯(lián)網(wǎng)方式事先發(fā)布個人駕車出行信息，由出行線路相同的人選擇乘坐合乘出行提供者的非營運小客車，分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式。第四條規(guī)定，本市私人小客車合乘出行服務范圍限于本市行政區(qū)域內(nèi)，合乘平臺不得提供跨省市、跨區(qū)域的合乘信息服務。本案中，雖然曾海波在滴滴平臺注冊成為順風車車主，涉案行程系曾海波從滴滴平臺接到的順風車訂單業(yè)務，滴滴平臺根據(jù)其出行分攤費用計算規(guī)則，推薦該行程價格為240.4元。但涉案行程系從益陽市到長沙市的長途客運行程，滴滴平臺發(fā)布跨區(qū)域的合乘信息服務系違法行為，曾海波從滴滴平臺接受跨區(qū)域的合乘行程同樣屬于違法行為。故曾海波從滴滴平臺接受跨區(qū)域合乘行程的行為不符合私人小客車合乘出行范圍限于本市行政區(qū)域內(nèi)的要求，不符合私人小客車合乘（拼車、順風車）的定義特征，依法不能適用《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》的相關規(guī)定。岳麓區(qū)交通運輸局按照《中華人民共和國道路運輸條例》第十條的規(guī)定，認定曾海波屬于通過網(wǎng)絡平臺預約從事非法營運行為，適用《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項對曾海波進行行政處罰，適用法律、法規(guī)正確。2.岳麓區(qū)交通運輸局的主體資格問題。根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條規(guī)定，未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的，由縣級以上道路運輸管理機構(gòu)責令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。岳麓區(qū)交通運輸局作為長沙市岳麓區(qū)范圍內(nèi)的道路運輸管理機構(gòu)對于擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為依法具有行政處罰權(quán)。3.本案的處罰幅度問題。根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條規(guī)定，對于本案中曾海波的非法營運行為的處罰幅度為處3萬元以上10萬元以下。但岳麓區(qū)交通運輸局在進行行政處罰時考慮到了曾海波基于對網(wǎng)絡平臺的信任而從網(wǎng)絡平臺接單、網(wǎng)絡平臺具有相應責任，以及曾海波接受處罰過程中的認識態(tài)度，依照《中華人民共和國行政處罰法》第二十七之規(guī)定，對曾海波減輕處罰，并未違反相關法律規(guī)定。4.本案的處罰程序問題。岳麓區(qū)交通運輸局在作出涉案《處罰決定書》之前，已根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第四十二條的規(guī)定，告知曾海波作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知曾海波依法享有陳述、申辯及要求組織聽證的權(quán)利。綜上所述，岳麓區(qū)交通運輸局作出《處罰決定書》具有法定職權(quán)，認定事實清楚，定性準確，適用法律正確，程序合法。

二、被告岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》是否合法的問題。本案中，岳麓區(qū)政府在收到原告曾海波的行政復議申請后依法受理了該申請，并向被告岳麓區(qū)交通運輸局送達復議申請書副本和復議答復通知書、對曾海波申請事項和理由以及岳麓區(qū)交通運輸局提交的答復意見及證據(jù)和依據(jù)等材料進行了書面審查，在法定期限內(nèi)作出了維持原行政行為的《復議決定書》，認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。因此，被訴《復議決定書》合法。

綜上，兩被告分別作出的被訴行政行為，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。原告曾海波要求判決撤銷被告岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》、被告岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》的訴訟請求，無事實和法律依據(jù)，一審法院不予支持。據(jù)此，湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，于2018年7月30日判決如下：

駁回原告曾海波的全部訴訟請求。

曾海波不服一審判決，向湖南省長沙市中級人民法院提起上訴。

湖南省長沙市中級人民法院經(jīng)二審，確認了一審查明的事實。

湖南省長沙市中級人民法院二審認為：

《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》（長政辦發(fā)〔2017〕16號，2017年4月1日起實施）第四條規(guī)定，本市私人小客車合乘出行服務范圍限于本市行政區(qū)域內(nèi)，合乘平臺不得提供跨省市、跨區(qū)域的合乘信息服務。本案中，上訴人曾海波在滴滴平臺注冊成為順風車車主，但涉案行程系從益陽市到長沙市的長途客運行程，滴滴平臺發(fā)布跨區(qū)域的合乘信息服務系違法行為，曾海波從滴滴平臺接受跨區(qū)域合乘行程的行為亦不符合私人小客車合乘（拼車、順風車）的定義特征，屬于違法行為。被上訴人岳麓區(qū)交通運輸局據(jù)此認定曾海波通過網(wǎng)絡平臺預約從事非法營運行為，在履行告知處罰的事實、理由、依據(jù)，曾海波享有陳述、申辯及要求組織聽證的權(quán)利等法律程序后，綜合考慮曾海波的實際情況予以減輕處罰，適用《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項對曾海波作出罰款2萬元的行政處罰，認定事實清楚，定性準確，適用法律正確，程序合法。同時，被上訴人岳麓區(qū)政府在法定期限內(nèi)作出了維持原行政行為的《復議決定書》，亦符合法律規(guī)定。原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回曾海波的全部訴訟請求并無不當。曾海波要求判決撤銷岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》、岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》的上訴請求均缺乏事實和法律依據(jù)，原審判決依法應予維持。

湖南省長沙市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，于2018年11月21日判決如下：

駁回上訴，維持原判。

曾海波不服二審判決，向湖南省高級人民法院申請再審。

曾海波申請再審稱：原審適用法律、法規(guī)錯誤，具體如下：1.曾海波的行為不是道路運輸經(jīng)營行為，應排除《中華人民共和國道路運輸條例》的適用；2.曾海波的行為是私人小客車合乘行為，無需取得道路運輸經(jīng)營許可證；3.法律沒有規(guī)定違反區(qū)域限制的罰則；4.被申請人岳麓區(qū)交通運輸局遺漏行政相對人，屬于選擇性執(zhí)法；5.二審判決對岳麓區(qū)交通運輸局違法檢查的問題未予認定，屬于適用法律錯誤。請求：1.撤銷二審判決，并依法改判；2.撤銷岳麓區(qū)交通運輸局作出的《處罰決定書》；3.撤銷被申請人岳麓區(qū)政府作出的《復議決定書》。

岳麓區(qū)交通運輸局再審答辯稱：再審申請人曾海波超出服務范圍，不符合私人合乘規(guī)定，并有盈利行為，屬于利用合乘形式進行非法營運；岳麓區(qū)交通運輸局有權(quán)按照《中華人民共和國道路運輸條例》的規(guī)定進行處罰，且是依照規(guī)定在長沙汽車西站周邊客貨集散地進行查處，適用法律正確；合乘信息平臺不是現(xiàn)場執(zhí)法的行政相對人，不存在遺漏現(xiàn)象。一、二審法院判決正確，應當予以維持，請求駁回曾海波的再審申請。

岳麓區(qū)政府再審答辯稱：二審判決認定事實清楚，適用法律準確，再審申請人曾海波的再審請求不能成立，請求予以駁回。

湖南省高級人民法院經(jīng)再審，確認了一、二審查明的事實。

湖南省高級人民法院再審認為：一、本案爭議的焦點為被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》和被申請人岳麓區(qū)政府作出的岳行復決〔2018〕001號《復議決定書》是否合法、合理。主要應從以下幾方面考量：（一）利用網(wǎng)絡平臺預約載客行為性質(zhì)的認定；（二）處罰對象是否正確；（三）適用法律是否正確；（四）處罰程序是否合法；（五）處罰決定是否合理。

（一）關于對再審申請人曾海波利用網(wǎng)絡平臺預約載客行為的性質(zhì)的認定

《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》指出，私人小客車合乘（也稱拼車、順風車），是指不以盈利為目的，由合乘出行提供者通過互聯(lián)網(wǎng)方式事先發(fā)布個人駕車出行信息，由出行線路相同的人選擇乘坐合乘出行提供者的非營運小客車，分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式。私人小客車合乘有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染，城市人民政府應鼓勵并規(guī)范其發(fā)展，制定相應規(guī)定，明確合乘服務提供者、合乘者及合乘服務信息服務平臺等三方的權(quán)利和義務?！毒W(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第三十八條規(guī)定，私人小客車合乘，也稱為拼車、順風車，按城市人民政府有關規(guī)定執(zhí)行?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》（長政辦發(fā)〔2017〕16號）第二條規(guī)定，私人小客車合乘（也稱拼車、順風車），是指不以盈利為目的，由合乘出行提供者通過互聯(lián)網(wǎng)方式事先發(fā)布個人駕車出行信息，由出行線路相同的人選擇乘坐合乘出行提供者的非營運小客車，分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式。本案中，對再審申請人曾海波利用網(wǎng)絡平臺預約載客行為屬于順風車合乘還是非法營運，可從以下幾個方面綜合衡量：

1.關于再審申請人曾海波的涉案行為是否以盈利為目的。

《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第八條規(guī)定，合乘出行分攤費用僅限于出行過程中的能耗成本和發(fā)生的路橋通行費用。合乘出行分攤費用由合乘出行提供者和合乘人按照人數(shù)平均分攤。合乘出行分攤費的計算，應當根據(jù)合乘出行提供者登記的車型、排量，參照工信部發(fā)布的車輛綜合能耗，合乘人合乘的里程，計算能耗成本費用和路橋通行費，分攤到合乘出行提供者和每名合乘人，并在合乘平臺上明示。再審申請人曾海波在滴滴平臺注冊成為順風車車主，涉案行程系曾海波從滴滴平臺接到的順風車訂單業(yè)務，滴滴平臺根據(jù)其出行分攤費用計算規(guī)則，推薦該行程價格為240.4元。被申請人岳麓區(qū)交通運輸局根據(jù)曾海波登記的車型、排量計算出曾海波涉案行程盈利161.7元，僅簡單地以該車型油耗及合乘人合乘里程作為依據(jù)，此計算方法忽略了滴滴平臺服務費、車齡、繞路及擁堵產(chǎn)生的油耗及實際產(chǎn)生的能耗等各項客觀因素?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第八條中所指“能耗成本”不應簡單地理解為“油耗”，二者并非同一概念，能耗成本的計算應綜合考慮多項合理因素，故其作出的曾海波涉案行程盈利161.7元的結(jié)論屬于事實依據(jù)不足。且該行程價格由合乘平臺根據(jù)既定的規(guī)則計算并明示，其金額多少并不由曾海波決定收取。另外，從曾海波注冊為順風車司機以來從事的運送乘客的次數(shù)及路線等情況看，其亦非以此為盈利手段。故對曾海波的該載客行為不宜認定為以盈利為目的。

2.關于再審申請人曾海波的涉案行為是否為順風車合乘。

《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第四條規(guī)定，本市私人小客車合乘出行服務范圍限于本市行政區(qū)域內(nèi)，合乘平臺不得提供跨省市、跨區(qū)域的合乘信息服務。該條規(guī)定的立法意圖在于規(guī)范合乘平臺發(fā)布合乘信息的行為，即若合乘平臺提供了跨省市、跨區(qū)域的合乘信息違反該規(guī)定的，責任歸于合乘平臺。此規(guī)定不能倒推得出若合乘出行范圍跨省市、跨區(qū)域就不是私人小客車合乘的結(jié)論，被申請人岳麓區(qū)交通運輸局以此規(guī)定得出的再審申請人曾海波載客行為不是私人小客車合乘欠缺邏輯性。

《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第五條規(guī)定，合乘平臺應當按照時間、線路基本相同的原則，為發(fā)布出行需求的合乘人提供信息查詢或選擇。再審申請人曾海波家住益陽，在長沙工作，從出行時間和路線看，其往返于回家和上班地點之間搭乘與其路線基本一致的乘客。曾海波在滴滴順風車平臺注冊為順風車司機，通過滴滴平臺接到本案中搭載順風車的訂單，與搭載出行線路大致相同的人共同分擔出行成本，屬于順道搭乘乘客，符合私人小客車合乘的特征。

故再審申請人曾海波搭載乘客的行為不以盈利為目的，由出行線路大致相同的人分攤部分出行成本，該行為應當認定為順風車合乘。

（二）關于被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》的處罰對象是否正確

《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第六條規(guī)定，私人小客車合乘不屬于道路運輸經(jīng)營行為……合乘平臺應當提供合乘出行服務協(xié)議，合乘者響應后，需網(wǎng)簽合乘出行服務協(xié)議，明確合乘出行提供者、合乘人和合乘軟件運營商的權(quán)利、義務和責任。第十二條規(guī)定，合乘平臺在本市開展合乘信息服務的，應向市道路運輸管理機構(gòu)備案，并將服務平臺數(shù)據(jù)庫接入市道路運輸管理機構(gòu)監(jiān)管平臺，按要求實時、完整地提供合乘數(shù)據(jù)。合乘數(shù)據(jù)包括合乘出行提供者的姓名、車牌號、車型、處罰時間、起訖地點、行駛線路、合乘人的地點、合乘費用等。從平臺、車主、乘客三者關系來看，車主和乘客均向平臺發(fā)布出行信息，平臺整合信息后進行匹配確定訂單，平臺向車主和乘客發(fā)布該信息，經(jīng)車主和乘客確認后即達成協(xié)議。車主按平臺的指示完成行程，乘客向平臺支付費用，平臺在扣除服務費后再向車主支付費用。在此關系中，車主是按照平臺提示的行程接單，費用也不由車主決定而由平臺計算。應認為與乘客建立搭乘服務關系的是平臺而非車主，平臺應承擔承運人責任和相應社會責任?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第四條也規(guī)定，合乘平臺不得提供跨省市、跨區(qū)域的合乘服務信息。該條規(guī)定應理解為若平臺違反該規(guī)定，提供了跨省市、跨區(qū)域的合乘服務信息，則平臺應承擔責任，而非車主承擔責任。

本案中被申請人岳麓區(qū)交通運輸局以“工商部門依法組織對網(wǎng)約車平臺公司進行登記與監(jiān)管，依法查處網(wǎng)約車平臺公司經(jīng)營過程中的無照經(jīng)營和不正當競爭等違法違規(guī)行為”為依據(jù)，認為自己無權(quán)對平臺進行處罰屬于適用法律錯誤。本案處罰的行為并非平臺公司無照經(jīng)營和不正當競爭之類的行為，而是違反交通運輸相關法律法規(guī)規(guī)章的行為。故交通運輸局僅對再審申請人曾海波進行處罰而未處罰真正的責任主體平臺公司屬于處罰對象錯誤。

（三）關于被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》適用法律是否正確

如前所述，因被申請人岳麓區(qū)交通運輸局主張以《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》為依據(jù)倒推得出若合乘出行范圍跨省市、跨區(qū)域就不是私人小客車合乘欠缺邏輯性，其結(jié)論不能成立，故原審法院認為再審申請人曾海波的行為不能適用《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》的相關規(guī)定缺乏法律依據(jù)，適用法律錯誤。岳麓區(qū)交通運輸局以《中華人民共和國道路運輸條例》第十條、第六十三條為依據(jù)對曾海波作出處罰，其適用該條款的前提是對曾海波涉案行為的性質(zhì)界定為“道路旅客運輸經(jīng)營”。《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第三條明確了“道路旅客運輸經(jīng)營”的含義，即是指用客車運送旅客，為社會公眾提供服務，具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運活動，包括班車（加班車）客運、包車客運、旅游客運。本案曾海波搭載乘客的行為如前所述應認定為私人小客車合乘，不符合道路旅客運輸經(jīng)營行為的特征，不屬于道路旅客運輸經(jīng)營的范疇?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第六條也明確，私人小客車合乘不屬于道路運輸經(jīng)營行為。故曾海波的涉案行為不適用《中華人民共和國道路運輸條例》的相關規(guī)定。岳麓區(qū)交通運輸局因?qū)υ２ǖ男袨槎ㄐ藻e誤從而適用《中華人民共和國道路運輸條例》相關規(guī)定進而作出處罰，適用法律錯誤。

（四）關于被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》的程序是否合法

1.《中華人民共和國道路運輸條例》第五十八條規(guī)定：道路運輸管理機構(gòu)的工作人員應當重點在道路運輸及相關業(yè)務經(jīng)營場所、客貨集散地進行監(jiān)督檢查。道路運輸管理機構(gòu)的工作人員在公路路口進行監(jiān)督檢查時，不得隨意攔截正常行駛的道路運輸車輛。本案中，被申請人岳麓區(qū)交通運輸局對再審申請人曾海波車輛進行檢查的地點為距離汽車西站1.4公里處，曾海波當時正在中間車道正常行駛即被岳麓區(qū)交通運輸局工作人員攔截檢查。岳麓區(qū)交通運輸局工作人員該行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》的相關規(guī)定，屬于執(zhí)法程序違法。

2.再審申請人曾海波在收到《行政處罰事前告知書》當日曾到被申請人岳麓區(qū)交通運輸局進行陳述與申辯，該局工作人員以工作繁忙為由拒絕。后曾海波多次電話聯(lián)系該局工作人員欲進行陳述與申辯，仍遭拒絕。岳麓區(qū)交通運輸局對曾海波作出處罰決定前未聽取其陳述與申辯即作出處罰決定，違反了《中華人民共和國行政處罰法》的相關規(guī)定，其作出的處罰決定程序違法。

（五）關于被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》對再審申請人曾海波罰款2萬元，處罰是否適當

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出處罰時，既未充分考慮再審申請人曾海波利用滴滴平臺公司從事順風車業(yè)務的客觀事實及其性質(zhì)，也未全面綜合考慮其行為的社會危害程度，將本案行政處罰所針對的違法行為及其后果全部歸責于曾海波，認定其盈利161.7元，對其處以2萬元罰款，卻未對平臺公司作出任何處罰，屬于對曾海波涉案行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度未予以正確、適當認定，對其處罰幅度和數(shù)額與其行為性質(zhì)、危害程度、涉案金額等不相當，該處罰明顯不當。

二、本案中法律法規(guī)及行政法基本原則的適用問題

（一）關于本案的法律適用問題

如前所述，本案再審申請人曾海波搭載乘客的行為宜認定為私人小客車合乘，故應適用《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》及《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》。《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第三十八條規(guī)定，私人小客車合乘，也稱為拼車、順風車，按城市人民政府有關規(guī)定執(zhí)行?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第四條規(guī)定，本市私人小客車合乘出行服務范圍限于本市行政區(qū)域內(nèi)，合乘平臺不得提供跨省市、跨區(qū)域的合乘信息服務。第六條規(guī)定，合乘平臺應當提供合乘出行服務協(xié)議，合乘者響應后，需網(wǎng)簽合乘出行服務協(xié)議，明確合乘出行提供者、合乘人和合乘軟件運營商的權(quán)利、義務和責任。第七條規(guī)定，私人小客車合乘不屬于道路運輸經(jīng)營行為。第十一條規(guī)定，合乘平臺在本市開展合乘信息服務的，應向市道路運輸管理機構(gòu)備案，并將服務平臺數(shù)據(jù)庫接入市道路運輸管理機構(gòu)監(jiān)管平臺，按要求實時、完整地提供合乘數(shù)據(jù)。合乘數(shù)據(jù)包括合乘出行提供者的姓名、車牌號、車型、處罰時間、起訖地點、行駛線路、合乘人的地點、合乘費用等。從上述規(guī)定可以看出，對合乘信息負責的是合乘平臺，并非車主，且《長沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》未規(guī)定相應的處罰措施。根據(jù)行政處罰中“處罰法定”原則，不應對車主曾海波進行處罰。

（二）關于行政法基本原則在本案中的適用問題

1.信賴保護原則

信賴保護原則為行政法中一項基本原則，意為人民基于對國家公權(quán)利行使結(jié)果的合理信賴而有所規(guī)劃或舉措，由此而產(chǎn)生的信賴保護利益應受保護。根據(jù)該原則，人民基于對政府行為信賴而做出的相關行為應當受到保護?！堕L沙市私人小客車合乘管理規(guī)定》第十一條規(guī)定，合乘平臺在本市開展合乘信息服務的，應向市道路運輸管理機構(gòu)備案，并將服務平臺數(shù)據(jù)接入市道路運輸管理機構(gòu)監(jiān)管平臺，按要求實時、完整地提供合乘數(shù)據(jù)?？梢?，滴滴平臺提供的合乘數(shù)據(jù)受到政府部門的監(jiān)管，車主按平臺發(fā)布的信息（包括行程、收費實施載客行為）也是基于認為平臺的該行為是受政府監(jiān)管的行為，無需車主質(zhì)疑和查證，再審申請人曾海波對平臺發(fā)布信息不予以質(zhì)疑正是因為對政府監(jiān)管行為的信賴，其基于對政府行為的信賴而按照平臺提供的信息從事的搭乘行為應受到法律保護。

2.合理行政原則

合理行政原則是指行政機關行使行政權(quán)力應當客觀、適度、符合理性。該原則包括公平公正原則、考慮相關因素原則、比例原則。本案中，根據(jù)相關規(guī)定，對合乘信息負責的是合乘平臺，并非車主，車主按照平臺給出的信息完成服務，本案所涉合乘行為僅處罰車主而不處罰平臺公司，有違公平公正原則。被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出處罰時，既未充分考慮再審申請人曾海波利用滴滴平臺公司從事順風車業(yè)務的客觀事實及其性質(zhì)，也未全面綜合考慮其行為的社會危害程度，將本案行政處罰所針對的違法行為及其后果全部歸責于曾海波，決定對其罰款2萬元，不符合合理行政原則。

《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》指出“私人小客車合乘有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染，城市人民政府應鼓勵并規(guī)范其發(fā)展”。對于私人小客車合乘這一新型共享經(jīng)濟模式應與傳統(tǒng)道路運輸經(jīng)營區(qū)分開來，對違反相關法律法規(guī)行為進行處罰時應明確責任主體，法無明文規(guī)定則不予處罰，處罰時應遵循處罰法定原則，如此方可規(guī)范和促進這一新型共享經(jīng)濟的健康發(fā)展。

綜上所述，本案再審申請人曾海波利用網(wǎng)絡平臺預約載客行為應認定為順風車搭乘行為而并非非法營運行為，其行為不適用《中華人民共和國道路運輸條例》的相關規(guī)定。因提供合乘信息的主體為滴滴平臺公司，違反相關合乘規(guī)定的后果不應由曾海波承擔。且被申請人岳麓區(qū)交通運輸局作出行政處罰的程序違法。故岳麓區(qū)交通運輸局認定事實不清，適用法律錯誤，程序違法，其作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《處罰決定書》應予撤銷，被申請人岳麓區(qū)政府的《復議決定書》認定事實不清亦應予以撤銷。原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，應予撤銷。湖南省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，于2020年5月27日判決如下：

一、撤銷湖南省長沙市中級人民法院（2018）湘01行終591號行政判決；

二、撤銷湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院（2018）湘0104行初42號行政判決；

三、撤銷長沙市岳麓區(qū)交通運輸局作出的岳交罰決定〔2017〕0316號《岳麓區(qū)交通運輸局行政處罰決定書》；

四、撤銷長沙市岳麓區(qū)人民政府作出的岳行復決〔2018〕001號《長沙市岳麓區(qū)人民政府行政復議決定書》。