我國(guó)法律對(duì)玩忽職守罪的罪與非罪有較嚴(yán)格的界限，行為人由于政策不明確、業(yè)務(wù)能力水平低等原因，工作失誤的，主觀上沒(méi)有犯罪所具備的主觀罪過(guò)，不認(rèn)為是犯罪。政策不明確，工作失誤構(gòu)不成犯罪，行為人按明確的政策行事更構(gòu)不成犯罪了。

（2015）龍刑再初字第1號(hào)

2003年，原審被告人黎某擔(dān)任上金鄉(xiāng)林業(yè)站站長(zhǎng)，在上金鄉(xiāng)實(shí)施退耕還林工程工作中具體負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)的這一工作，鄉(xiāng)林業(yè)站是本鄉(xiāng)退耕還林工程工作的具體實(shí)施部門。在這一工作開展過(guò)程中，原審被告人黎某在審查了到上金鄉(xiāng)板受屯承包土地種樹的，家住龍州縣城人區(qū)軍、黃某丙，合伙承包種樹的家住南寧的莫某甲、李某甲、莫某乙及合伙人板受屯村民零海民和黃某乙，板受屯村民黃萬(wàn)龍，靈活屯農(nóng)戶黃崇石、陸某甲的退耕還林申請(qǐng)并實(shí)地核實(shí)后，為這10人辦理了與鄉(xiāng)政府訂立的退耕還林工程合同。后在林木成活率驗(yàn)收合格后，又為10人辦理了領(lǐng)取糧食補(bǔ)助和生活現(xiàn)金補(bǔ)助的手續(xù)。10人為此獲領(lǐng)2003年至2006年糧食補(bǔ)助和生活現(xiàn)金補(bǔ)助共折款454779元。獲得兩項(xiàng)補(bǔ)助的地塊包括區(qū)軍的170.8畝、黃某丙的70畝，二人獲得二項(xiàng)折款共166152元；黃萬(wàn)龍的67.1畝，獲得二項(xiàng)折款共61732元；黃崇石的65.1畝，獲得二項(xiàng)折款共44919元；陸某甲的56.6畝，獲得二項(xiàng)折款共39054元；莫某甲與黃某乙、零海民合伙的159.6畝，獲得二項(xiàng)折款共73416元；莫某乙與零海民合伙的47.2畝，獲得二項(xiàng)折款共21712元；李某甲與黃某乙、零海民合伙的103.9畝共740.3畝，獲得二項(xiàng)折款共47794元。其中區(qū)軍和黃某丙的承包地是二人與板受屯集體訂立承包合同且是沒(méi)有承包到戶的集體荒地，合同沒(méi)有報(bào)村委備案和未報(bào)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，但承包金已交給屯集體；莫某甲、莫某乙、李某甲經(jīng)營(yíng)的地塊是與他們有親戚關(guān)系的村民零海民和黃某乙的開荒地，屯集體沒(méi)有與零、黃二人簽訂承包該地塊到戶合同，莫某甲、莫某乙、李某甲與零海民和黃某乙訂立的是口頭合伙合同。村民黃萬(wàn)龍、黃崇石、陸某甲的地塊是自己開荒的屯集體荒地，未發(fā)包到戶。

另查明，國(guó)務(wù)院《退耕還林條例》第三十六條尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規(guī)劃的宜林荒山荒地造林，只享受種苗造林補(bǔ)助費(fèi)。廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局《桂林營(yíng)發(fā)（2007）63號(hào)“關(guān)于退耕還林政策補(bǔ)助問(wèn)題的批復(fù)”文件》內(nèi)容：下列三種情形可視為承包到戶或者事實(shí)上的承包到戶，都可以享受退耕還林政策補(bǔ)助。（一）·······。（二）本集體經(jīng)濟(jì)組織的有林地（或荒地），本集體經(jīng)濟(jì)組織成員開墾成為坡耕地并一直自行耕作，雖與本集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有承包約定，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上已屬自耕作者的。（三）本集體經(jīng)濟(jì)組織的坡耕地，已經(jīng)落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或者承包金已由本集體經(jīng)濟(jì)組織按一定形式分發(fā)到戶，由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)言包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的?！ぁぁぁぁぁぁ?。廣西壯族自治區(qū)退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《桂退辦字（2008）2號(hào)“關(guān)于退耕還林政策有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)”文件》內(nèi)容：一、關(guān)于不同單位或個(gè)人承包退耕還林是否享受退耕還林政策同等待遇的問(wèn)題。······無(wú)論哪些單位或個(gè)人，只要依照退耕還林政策規(guī)定承包退耕還林，并與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂合法的退耕還林承包合同，都可以享受退耕還林政策?！ぁぁぁぁぁ?。廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局《桂林營(yíng)發(fā)（2007）34號(hào)“關(guān)于國(guó)有土地和集體土地尚未承包到戶納入退耕還林工程問(wèn)題的批復(fù)”文件》內(nèi)容：······我局認(rèn)為巴馬縣把尚未承包到戶的國(guó)有土地和集體土地納入退耕還林工程，不屬違法違規(guī)行為，只要造林質(zhì)量達(dá)到要求，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)享受國(guó)家退耕還林政策。······。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局《桂檢會(huì)（2009）1號(hào)“關(guān)于印發(fā)﹤自治區(qū)人民檢察院自治區(qū)林業(yè)局第二次聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要﹥的通知》內(nèi)容：······會(huì)議認(rèn)為，退耕還林是國(guó)家改善環(huán)境的重大舉措······既要把握政策法律界限，又要尊重歷史、從實(shí)際出發(fā)；既要注重生態(tài)實(shí)效，又要兼顧國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和退耕還林承包經(jīng)營(yíng)戶的利益；既要打擊犯罪行為，又要保護(hù)國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和退耕還林承包經(jīng)營(yíng)戶的利益······會(huì)議達(dá)成以下共識(shí)：符合下列條件之一的，屬于承包到戶的坡耕地：·······（二）本集體經(jīng)濟(jì)成員自行在本集體經(jīng)濟(jì)組織的荒山、林地開墾變成自營(yíng)地（1998年以后毀林開墾的除外），雖然與本集體經(jīng)濟(jì)組織未簽訂任何協(xié)議或合同，但事實(shí)上經(jīng)營(yíng)權(quán)已屬于自墾自營(yíng)者的，在得到集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)同意列入退耕還林后，可以納入退耕還林范圍，享受錢糧補(bǔ)助政策。（三）本集體經(jīng)濟(jì)組織把本經(jīng)濟(jì)組織的土地統(tǒng)一發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，坡耕地雖然沒(méi)有具體劃界分塊到戶，但土地收益按一定形式分配到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。······。

在自治區(qū)退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和自治區(qū)林業(yè)局的政策明確了集體荒地尚未承包到戶，也可作為退耕還林地享受退耕還林優(yōu)惠政策，以及自治區(qū)檢察院與區(qū)林業(yè)局為此達(dá)成共識(shí)的情況下，被告人行為符合政策規(guī)定但不符合法規(guī)規(guī)定是否構(gòu)成犯罪，承包人與發(fā)包人簽訂的合同程序不合法的情況下被告人為承包人辦理享受退耕還林優(yōu)惠政策的行為是否構(gòu)成犯罪？這是控辯雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。我國(guó)法律對(duì)玩忽職守罪的罪與非罪有較嚴(yán)格的界限，行為人由于政策不明確、業(yè)務(wù)能力水平低等原因，工作失誤的，主觀上沒(méi)有犯罪所具備的主觀罪過(guò)，不認(rèn)為是犯罪。政策不明確，工作失誤構(gòu)不成犯罪，行為人按明確的政策行事更構(gòu)不成犯罪了。結(jié)合本案，在政策明確，被告人行為符合政策規(guī)定的情況下，原判以自治區(qū)相關(guān)部門的政策與國(guó)務(wù)院的法規(guī)相抵觸就認(rèn)定行為人犯罪，顯然理由不成立，也與法律界定的罪與非罪中非罪的解釋不相符。原審認(rèn)為損失仍可能追回，也就是說(shuō)國(guó)家財(cái)產(chǎn)仍有可能未受損失，這樣被告人就構(gòu)不成犯罪。訂合同時(shí)程序違法是民法調(diào)整的范圍，不是認(rèn)定犯罪的依據(jù)和要件，這只能認(rèn)定是行為人工作不細(xì)致失誤。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被告人的行為既不符合法規(guī)的規(guī)定也不符合政策的規(guī)定，顯然是過(guò)度解讀地方政策了。只要是符合恢復(fù)森林生態(tài)，確保國(guó)土生態(tài)安全這一法規(guī)、政策的宗旨要求，只要造林質(zhì)量達(dá)到要求，林戶為此領(lǐng)取的兩項(xiàng)補(bǔ)助就是合法合規(guī)的，國(guó)家財(cái)產(chǎn)就沒(méi)有造成損失，被告人的行為就不應(yīng)認(rèn)為是犯罪。公訴機(jī)關(guān)指控原審被告人黎某犯罪證據(jù)不足，所指控的犯罪不能成立。宗上所述，原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予改判。

一、撤銷本院（2008）龍刑初字第64號(hào)判決；

二、原審被告人黎某無(wú)罪。

如不服本判，可在接到判決書的第二日起十日內(nèi)，通過(guò)本院或者直接向崇左市中級(jí)人民法院提出上訴。書面上訴的，應(yīng)當(dāng)提交上訴狀正本一份，副本二份。