原告（上訴人）：宜昌市金峽旅游服務有限公司。
法定代表人：汪射斗，經(jīng)理。
一、二審委托代理人：劉強，宜昌市三峽律師事務所律師。
一、二審委托代理人：艾光義，宜昌市三峽律師事務所律師。
被告（被上訴人）：宜昌市旅游局。
法定代表人：田延龍，局長。
一審委托代理人：熊平，宜昌市中天律師事務所律師。
一、二審委托代理人：李曉清，宜昌市天合律師事務所律師。
一審法院：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院。
合議庭組成人員：審判長：鄒順友；審判員：葉建國、向建軍。
二審法院：湖北省宜昌市中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：姚世鑄；審判員：袁定家、汪本雄。
一審訴辯主張
1．被訴具體行政行為：1996年9月25日，被告認定原告違法經(jīng)營，根據(jù)國務院《旅行社管理暫行條例》的有關規(guī)定，以文件形式?jīng)Q定“取消原告旅行社業(yè)務經(jīng)營資格，今后不批準其成立旅行社的申請，原告停止一切經(jīng)營活動，拆除所有經(jīng)營宣傳牌匾”。
2．原告訴稱：被告不尊重客觀事實，濫用職權，隨意處罰，嚴重侵犯了我公司的合法經(jīng)營權，給原告造成嚴重經(jīng)濟損失，請求法院撤銷被告的處理決定，賠償原告經(jīng)濟損失8239.28元。其理由如下：（1）被告處罰決定以四封旅客投訴信和中央電視臺曝光作為依據(jù)不能成立。上述投訴和新聞曝光客觀存在，但均反映的是服務質量方面的問題。我公司針對投訴，進行了認真的調(diào)查核實，并分別不同情況對直接責任人進行了嚴肅處理，爭取了游客的諒解。被告以此認定原告內(nèi)部管理差，服務質量低劣，給宜昌旅游業(yè)形象造成極壞影響，是不客觀不公正的。（2）我公司設立的五處分支機構辦理了工商營業(yè)執(zhí)照，是依法經(jīng)營的單位，沒有擾亂旅游市場秩序。（3）被告依據(jù)國務院《旅行社管理暫行條例》。對我公司處罰缺乏法律依據(jù)，且無權取消我公司旅行社業(yè)務經(jīng)營資格，更不能決定今后不批準我公司成立旅行社的申請以及停止一切經(jīng)營活動，拆除所有經(jīng)營宣傳牌匾。
3．被告辯稱：原告在經(jīng)營旅游業(yè)務中，采用欺詐行為攬客，高標準收費，低標準服務，導游不盡職責，服務質量低劣，坑害消費者，給宜昌旅游業(yè)形象造成極壞的影響。原告未經(jīng)旅游行政管理部門批準同意，設立多處分支機構，違法經(jīng)營接待國內(nèi)公民旅游業(yè)務，并將其分支機構火車站接待處違法發(fā)包給私人承包，收取管理費。原告內(nèi)部管理存在嚴重問題，必然導致其旅游服務質量低劣，投訴事件頻繁發(fā)生。本局依據(jù)國務院和國家旅游局的有關規(guī)定對原告處罰事實清楚，證據(jù)充分，請求法院維持其決定，駁回原告的賠償請求。
一審事實和證據(jù)
宜昌市西陵區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：原告于1994年8月由汪射斗等四人投資成立宜昌市金峽旅游服務有限公司，經(jīng)工商部門登記，取得了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，是被告認可經(jīng)營范圍包括接待國內(nèi)公民旅游服務資格的公司。1996年7月至8月，被告先后收到來自北京、江蘇、河北、河南等地游客投訴信四封。其中河南游客投訴信分別在《宜昌日報》和《三峽市場導報》上刊登。投訴信分別反映自1996年4月以來，原告工作人員在接待中以“乘豪華輪船、上下水乘坐三等艙”等欺騙和不實的承諾招攬游客；不按議定的條件提供服務，抬高收費標準，降低乘船、住宿、伙食等服務標準；導游人員不履行講解職責，對待游客態(tài)度蠻橫等問題。上述投訴信經(jīng)被告分別批轉給原告調(diào)查查處。原告對四封投訴信反映的情況調(diào)查后，分別向被告提出書面報告。報告中認為游客反映的情況屬實和基本屬實。爾后，原告分別向投訴游客道歉或賠償，對本公司直接責任人處理、登報停業(yè)整頓等。
同時還查明：原告在經(jīng)營旅游業(yè)務中，未經(jīng)被告審查批準先后在火車站廣場、勝利一路、云集路飯店等五處設立接待處、外聯(lián)部、業(yè)務經(jīng)理室等分支機構，從事接待國內(nèi)公民旅游服務業(yè)務。其中火車站接待處發(fā)包給私人承包違法經(jīng)營。1996年9月16日，中央電視臺“新聞30分”節(jié)目報道宜昌市旅游市場狀況時，其中對原告多次被投訴的火車站接待處在記者采訪時無工作人員在崗，半小時后趕來的負責人對其經(jīng)營提供不出合法憑證的情況進行了報道。同年9月25日，被告以游客的四封投訴信和中央電視臺新聞報道的錄像帶及原告處理投訴的書面報告等為證據(jù)，以前述答辯認定的事實和理由，根據(jù)國務院《旅行社管理暫行條例》的有關規(guī)定，以宜市旅字（1996）第90號文件，決定“取消原告旅行社業(yè)務經(jīng)營資格，今后不批準其成立旅行社的申請，原告停止一切經(jīng)營活動，拆除所有經(jīng)營宣傳牌匾”。
上述事實有下列證據(jù)證實：
1．游客的四封投訴信。
2．原告對投訴查處的書面報告。
3．中央電視臺“新聞30分”錄像帶（視聽資料）等。
一審判案理由
宜昌市西陵區(qū)人民法院審理后認為：原告未經(jīng)旅游行政管理部門批準，設立多處分支機構，違法經(jīng)營旅游業(yè)務，擾亂了旅游市場秩序；因服務質量低劣多次被投訴。雖然原告在處理游客投訴問題上有所認識亦作了相應的處理，但其在1996年4月份以來，尤其是在全國開展旅游市場整頓期間，連續(xù)多次地發(fā)生侵害游客權益的行為，損害了宜昌旅游行業(yè)形象。同時也暴露出原告內(nèi)部管理差、整改不力。被告處理決定所認定的主要事實清楚，證據(jù)充分，在適用法律上雖沒有具體引用規(guī)章及條款，但適用法律并無錯誤。國家旅游局《旅行社管理暫行條例辦法》第二十四條規(guī)定：對超越獲準的營業(yè)范圍，進行非法經(jīng)營的；降低服務標準和接待規(guī)格，服務質量低劣，造成影響的，均可吊銷旅行社經(jīng)營許可證。綜上原告請求撤銷被告處理決定及請求賠償?shù)睦碛刹荒艹闪?，法院不予支持。但是，被告的處理決定主文不規(guī)范，只能部分維持。
一審定案結論
宜昌市西陵區(qū)人民法院參照國家旅游局《旅行社管理暫行條例辦法》第二十四條，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
1．維持被告宣市旅字（1996）第90號文件中“取消原告旅行社業(yè)務經(jīng)營資格”的決定。
2．駁回原告的賠償請求。
案件訴訟費150元，由原告承擔。
二審情況
1．二審訴辯主張
（1）上訴人（原審原告）訴稱：上訴人從事接待國內(nèi)公民旅游業(yè)務，設立分支機構，只需領取營業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營，不需報經(jīng)旅游行政管理部門批準；游客投訴反映服務的質量問題并非情節(jié)惡劣，且上訴人對投訴信已按照被上訴人的批轉意見即時查處，并向被上訴人遞交了書面整頓報告，被上訴人不能對同一事實進行重復處罰；中央電視臺“新聞30分”曝光是對宜昌旅游市場情況的綜合報道，并非僅指上訴人；被上訴人對上訴人作出的處理決定未引用法律具體條款，其處罰內(nèi)容超出了職權范圍，是濫用職權。原審法院判決認定事實錯誤，證據(jù)不足，適用法律不當，請求二審法院撤銷一審判決，撤銷被上訴人的處理決定，賠償經(jīng)濟損失。
（2）被上訴人（原市被告）在答辯中除一審時答辯的內(nèi)容外，針對上訴答辯稱：被上訴人在接到游客投訴后，責成上訴人處理善后工作，上訴人對投訴游客道歉、退賠及處理責任人等均不屬被上訴人作出的行政處罰。原審法院判決維持被上訴人的處罰，認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，請求二審維持原判。
2．二審事實和證據(jù)
二審查明的事實和認定的證據(jù)與一審基本相同。
3．二審判案理由
宜昌市中級人民法院審理后認為：上訴人未經(jīng)被上訴人批準，設立分支機構經(jīng)營旅游業(yè)務，違反了旅游行業(yè)有關規(guī)定；上訴人對投訴信查處并以自己的名義作出的各種處理，系內(nèi)部管理行為，被上訴人作出的處理決定不是對同一事實的重復處罰；被上訴人提供的中央電視臺對宜昌旅游市場的報道錄像，也反映了上訴人被游客投訴及管理情況，被上訴人以此作為認定事實的證據(jù)并無不當。被上訴人作出的處理決定雖適用法律不規(guī)范，但原審法院已對其提出司法建議。被上訴人在行政處罰決定中決定上訴人應予處罰的主要事實清楚，證據(jù)充分。原審法院判決維持被上訴人宜市旅字（1996）第90號文件“取消上訴人旅行社業(yè)務經(jīng)營資格”的決定正確。
4．二審定案結論
宜昌市中級人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費150元，由上訴人負擔。
評析
本案在事實和證據(jù)的認定上，原、被告之間爭議較大，應該說，通過訴辯雙方的主張和一、二審法院的判案理由，是能夠比較清楚地說明原告違反旅游行政管理法規(guī)的事實是清楚的，證據(jù)也是充分的。兩審法院根據(jù)該案的具體情況，判決部分維持被告的具體行政行為，體現(xiàn)了依法辦案和實事求是的精神。
1．被告處理決定從形式到內(nèi)容雖不夠規(guī)范，但法院判決部分維持還是正確的。
被告宣市旅字（1996）第90號文件決定“取消原告旅行社業(yè)務經(jīng)營資格，今后不批準其成立旅行社的申請，原告停止一切經(jīng)營活動，拆除所有經(jīng)營宣傳牌匾”。首先，被告處理決定用文件的形式而不是處理（處罰）決定書。其次，取消經(jīng)營資格與吊銷許可證從法律意義上說是有較大區(qū)別的。前者要比后者的外延大，它還包括工商營業(yè)資格。至于被告處理決定中“今后不批準原告成立旅行社，拆除宣傳牌匾”等內(nèi)容，確有畫蛇添足或濫用職權之嫌。審理中一審法院考慮到上述被告在適用法律上存在的問題，并不影響到案件的定性處理，為保護旅游者合法權益，制裁違法行為，維護和整頓旅游市場秩序，判決部分維持了被告的處理決定。同時，為促進被告依法行政、改進和提高執(zhí)法水平，一審判決后及時發(fā)出了司法建議，對被告在執(zhí)法中暴露出的問題—一指出，并提出了具體的建議和要求。當然，需要說明的是，本案被告的處理決定是在《行政處罰法》實施以前作出的，否則，無疑是該撤銷的。
2．法院判決部分維持是恰當?shù)摹?/p>
《行政訴訟法》第五十四條明確規(guī)定，一審判決只能是判決維持、判決撤銷或部分撤銷并可判決被告重作、判決限期履行義務、判決變更等四種形式。本案一審法院根據(jù)案件處理的具體需要，判決維持被告宜市旅字（1996）第90號文件中“取消原告旅行社業(yè)務經(jīng)營資格”，實際上判決形式是部分維持了被告的處理決定。我們認為，《行政訴訟法》實施至今已有六年多，通過審判實踐證明，其過于原則的規(guī)定已不能完全適應行政審判發(fā)展的需要。如“對事實違法性的確認”，行政審判實踐中超出規(guī)定的四種判決形式，判決確認致害行為違法也不乏其例。本案中由于被告行政處理的主文表述不規(guī)范，法院判決不能全部維持，亦無撤銷之必要。因此，一審法院判決部分維持，突破了行政審判的四種判決形式，既體現(xiàn)了實事求是的辦案精神，又無疑是對行政審判實踐和理論發(fā)展的大膽探索。
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