上訴人（原審被告）：咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司，住所地咸寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)書臺(tái)街9號(hào)。法定代表人：陳能新，該公司執(zhí)行董事。委托訴訟代理人：王進(jìn)峰，男，該公司工作人員。委托訴訟代理人：柯建平，湖北佳成律師事務(wù)所律師。被上訴人（原審原告）：湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，住所地咸寧市旗鼓大道1號(hào)。主要負(fù)責(zé)人：夏福卿，該管委會(huì)主任。委托訴訟代理人：梅進(jìn)白，湖北海舟律師事務(wù)所律師。

興安保安公司上訴請(qǐng)求：依法撤銷原審判決，改判興安保安公司不承擔(dān)向高新區(qū)管委會(huì)退還土地出讓金505萬(wàn)元的責(zé)任；本案一、二審案件受理費(fèi)由高新區(qū)管委會(huì)承擔(dān)。事實(shí)與理由：一、原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)依法糾正。1.興安保安公司與高新區(qū)管委會(huì)簽訂的《投資合同書》和補(bǔ)償協(xié)議已經(jīng)咸寧市國(guó)土資源局追認(rèn)，上述合同書及補(bǔ)充協(xié)議屬于有效合同，高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照合同書及補(bǔ)充協(xié)議的約定履行合同義務(wù)。原審判決認(rèn)定上述合同書及補(bǔ)充協(xié)議未經(jīng)咸寧市國(guó)土資源局追認(rèn)實(shí)屬錯(cuò)誤。2.本案涉及雙方簽訂的合同書及補(bǔ)充協(xié)議約定建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)用地面積23.21畝，后于2013年6月25日咸寧市國(guó)土資源局分別與興安保安公司簽訂了兩份《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，該兩份合同屬于咸寧市國(guó)土資源局對(duì)高新區(qū)管委會(huì)與上訴人之間簽訂《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議行為進(jìn)行追認(rèn)。3.原審認(rèn)定，興安保安公司于2008年底應(yīng)咸寧市委、市政府的邀請(qǐng)參與本地區(qū)企業(yè)招商引資會(huì)議，會(huì)議期間，高新區(qū)管委會(huì)組織招商引資會(huì)議并向企業(yè)承諾有關(guān)招商引資的優(yōu)惠政策及條件。據(jù)此，興安保安公司決定在長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目。為此，高新區(qū)管委會(huì)作為咸寧市委、市政府在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，上訴人有理由相信高新區(qū)管委會(huì)代表地方政府與興安保安公司簽訂《投資合同書》，2008年10月29日、2009年2月24日雙方分別簽訂了《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議。合同約定在長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)園投資建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目用地15畝。項(xiàng)目用地價(jià)格為10萬(wàn)元/畝（不含項(xiàng)目建成后的房地產(chǎn)契稅），道路待征用地價(jià)格為5萬(wàn)元/畝。后因建設(shè)用地相鄰地段土地8.21畝屬于死角，經(jīng)雙方協(xié)商一并納入該項(xiàng)目建設(shè)用地并簽訂補(bǔ)充協(xié)議。實(shí)際征用土地面積23.21畝。4.由于高新區(qū)管委會(huì)對(duì)上述所征用的土地沒(méi)有及時(shí)交付使用。土地交付拖延至2013年6月25日與咸寧市國(guó)土資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，導(dǎo)致上述兩宗土地使用權(quán)出讓價(jià)格增長(zhǎng)。依據(jù)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定，上述宗地價(jià)款為8760000元。對(duì)于上訴人建設(shè)培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)按《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議約定予以確認(rèn)，因此，高新區(qū)管委會(huì)對(duì)建設(shè)用地給興安保安公司造成的損失應(yīng)由高新區(qū)管委會(huì)予以賠償。二、原審判決對(duì)高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)給興安保安公司優(yōu)惠投資505萬(wàn)元的政策未作認(rèn)定屬錯(cuò)誤。上訴人有證據(jù)證明涉案爭(zhēng)議的505萬(wàn)元屬于高新區(qū)管委會(huì)給予上訴人投資建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策優(yōu)惠。1.2013年5月26日高新區(qū)管委會(huì)召開(kāi)的主任辦公會(huì)形成會(huì)議紀(jì)要，內(nèi)容如下：興安保安公司在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)獲得建設(shè)用地面積23畝（實(shí)際面積23.21畝），其中辦公及訓(xùn)練用地9.18畝土地價(jià)格評(píng)估為10萬(wàn)元/畝，商業(yè)用地14.03畝土地價(jià)格評(píng)估為33萬(wàn)元/畝。興安保安公司通過(guò)招拍掛依法取得上述土地，故高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)承諾，給予興安保安公司予以補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。2.高新區(qū)管委會(huì)形成的（2013）61號(hào)會(huì)議紀(jì)要，同意給予興安保安公司基礎(chǔ)建設(shè)投資用地優(yōu)惠505萬(wàn)元，高新區(qū)管委會(huì)對(duì)上訴人承諾的優(yōu)惠政策通過(guò)咸寧市財(cái)政局確認(rèn)并兌現(xiàn)。3.興安保安公司投資建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)投入資金超過(guò)19277271元，給予培訓(xùn)學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)投資優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)505萬(wàn)元應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)承諾。三、一審判決適用法律錯(cuò)誤。1.《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議有效。該有效協(xié)議對(duì)高新區(qū)管委會(huì)具有法律約束力，應(yīng)當(dāng)依法履行約定義務(wù)。2.按照國(guó)務(wù)院（2015）25號(hào)文件，高新區(qū)管委會(huì)主張由興安保安公司返還505萬(wàn)元土地出讓金沒(méi)有事實(shí)和政策依據(jù)。興安保安公司認(rèn)為，國(guó)務(wù)院（2015）25號(hào)文件關(guān)于《清理規(guī)范稅收政策等相關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：現(xiàn)就國(guó)發(fā)（2014）62號(hào)中涉及的相關(guān)事項(xiàng)通知如下：各地與企業(yè)已經(jīng)簽訂的合同中的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效；已經(jīng)兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。請(qǐng)求二審法院依法查明事實(shí)，支持興安保安公司的上訴請(qǐng)求。高新區(qū)管委會(huì)辯稱，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。高新區(qū)管委會(huì)與上訴人之間簽訂的投資合同及補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。上訴人主張根據(jù)投資合同所獲得的505萬(wàn)元利益沒(méi)有法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以返還。上訴人所稱國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（2015）25號(hào)文件與本案沒(méi)有關(guān)聯(lián)性。上訴人的上訴請(qǐng)求不能成立，應(yīng)當(dāng)予以駁回。高新區(qū)管委會(huì)向一審法院起訴請(qǐng)求：1.判令興安保安公司返還土地出讓金505萬(wàn)元及利息；2.判令興安保安公司承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)用。一審法院認(rèn)定事實(shí)：2008年底，受亞洲金融危機(jī)影響，咸寧市委、市政府邀請(qǐng)興安保安公司等企業(yè)召開(kāi)招商引資會(huì)議，會(huì)議期間，向企業(yè)口頭承諾了招商引資的優(yōu)惠政策及條件。2008年10月29日高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司簽訂了一份《投資合同書》，約定：高新區(qū)管委會(huì)將位于咸寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)園區(qū)，學(xué)苑路以東，107國(guó)道以南，龜山路以北區(qū)域范圍內(nèi)15畝土地出讓給興安保安公司使用，主要從事保安服務(wù)、保安培訓(xùn)、保安器材和消防材料經(jīng)營(yíng)。土地性質(zhì)為綜合用地，土地使用權(quán)出讓期限為50年，自國(guó)有土地使用證頒發(fā)時(shí)起算。轉(zhuǎn)讓價(jià)格為：用地轉(zhuǎn)讓價(jià)10萬(wàn)元/畝，總價(jià)款計(jì)150萬(wàn)元。本合同簽訂一周內(nèi)，一次性付清土地款。興安保安公司在辦理行政審批手續(xù)涉及到國(guó)家和省明文規(guī)定必須繳納的費(fèi)用，一律按照標(biāo)準(zhǔn)下限收取。涉及服務(wù)性收費(fèi)按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下限的20%收取。2008年12月9日高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司又協(xié)商，將與興安保安公司相鄰地段有約8.21畝土地一并納入該項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)際征地面積為23.21畝。2013年6月25日興安保安公司與咸寧市國(guó)土資源局分別簽訂了兩份《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（合同編號(hào)鄂XN-20**-0000053和鄂XN-20**-0000054，本合同項(xiàng)下出讓宗地的用途為：中低價(jià)位、中小套普通商品住房用地），兩宗土地總價(jià)款為876萬(wàn)元。合同簽訂后，興安保安公司用2008年12月9日繳納的土地款150萬(wàn)元沖抵了土地出讓金，后又繳納了土地出讓金505萬(wàn)元。2013年8月27日，高新區(qū)管委會(huì)以城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出為由退還了興安保安公司已經(jīng)繳納的土地出讓金505萬(wàn)元，隨后，高新區(qū)管委會(huì)指示其下屬單位咸寧榮盛農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司將505萬(wàn)元匯入興安保安公司賬戶。2015年3月2日，高新區(qū)管委會(huì)致函興安保安公司，要求其公司在同年3月25日前返還退還的土地出讓金505萬(wàn)元到指定賬戶。高新區(qū)管委會(huì)的原名稱為湖北咸寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，2015年2月25日經(jīng)湖北省人民政府批準(zhǔn)變更名稱為湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)。興安保安公司之前的名稱為咸寧市興安保安服務(wù)有限責(zé)任公司，本案涉及的雙方簽訂的《投資合同書》是湖北咸寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與咸寧市興安保安服務(wù)有限責(zé)任公司簽訂的。咸寧榮盛農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司是高新區(qū)管委會(huì)的下屬單位，2012年6月8日咸寧榮盛農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司將名稱變更為咸寧市榮盛投資發(fā)展有限公司，后于2016年2月1日又將名稱變更為咸寧高新投資集團(tuán)有限公司。2014年11月27日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)（2014）62號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知：嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政性、事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地，對(duì)先征后返，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策。2015年5月10日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了國(guó)發(fā)（2015）25號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知。明確各地區(qū)，各部門已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。一審法院認(rèn)為，一、關(guān)于本案的定性問(wèn)題。高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司簽訂的《投資合同書》實(shí)質(zhì)上是建設(shè)用地使用權(quán)出讓的合同，雙方就國(guó)有土地出讓的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，之后在履行中發(fā)生爭(zhēng)議而產(chǎn)生糾紛，并不是涉及追償權(quán)方面的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，故本案應(yīng)定性為建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛。二、高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司簽訂的《投資合同書》是否合法、有效的問(wèn)題。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條：“開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。本解釋實(shí)施前，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，在起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效”。因此，最高法院根據(jù)無(wú)權(quán)處分的原則，通過(guò)對(duì)上述司法解釋適用范圍上的限定：以開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，限于2005年8月1日該解釋實(shí)施前，且必須同時(shí)具備須在起訴前經(jīng)土地管理部門追認(rèn)，僅具備其中一個(gè)條件，依然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。”國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》明令商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。而本案出讓土地用途為商住用地，故必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。因此《投資合同書》未經(jīng)法定程序而無(wú)效?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十二條明確規(guī)定，采取協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。而本案《投資合同書》約定的出讓土地每畝地價(jià)明顯低于出讓合同每畝地價(jià)，且《投資合同書》約定土地轉(zhuǎn)讓價(jià)包括：該宗地綜合地價(jià)款不超過(guò)10萬(wàn)元/畝，其他相關(guān)一切手續(xù)均由高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)辦理，費(fèi)用包干在綜合地價(jià)中。該系列費(fèi)用如按《投資合同書》履行，則出讓協(xié)議約定的出讓土地價(jià)款明顯低于國(guó)家最低價(jià)。綜上，高新區(qū)管委會(huì)與被告興安保安公司簽訂的《投資合同書》違反了上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)我國(guó)《民法通則》第五十八條、《合同法》第五十二條對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為均應(yīng)認(rèn)定無(wú)效，故《投資合同書》應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。三、興安保安公司是否應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（2015）25號(hào)文件享有優(yōu)惠政策，優(yōu)惠政策的范圍應(yīng)如何界定的問(wèn)題。興安保安公司依據(jù)國(guó)務(wù)院（2015）25號(hào)文件第三條規(guī)定：各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效，對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。據(jù)此認(rèn)為高新區(qū)管委會(huì)退還的土地出讓金505萬(wàn)元是高新區(qū)管委會(huì)履行協(xié)議優(yōu)惠政策的內(nèi)容。在此之前國(guó)務(wù)院（2014）62號(hào)文件明確稅收法定原則，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地。雖然2015年5月10日國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)（2015）25號(hào)文件，但此文件僅針對(duì)國(guó)發(fā)（2014）62號(hào)文件中的專項(xiàng)清理工作，明確待今后另行部署后再進(jìn)行，并未對(duì)國(guó)發(fā)（2014）62號(hào)文件予以廢止。故興安保安公司主張退還土地出讓金的優(yōu)惠政策與本案不具有關(guān)聯(lián)性，不予支持。興安保安公司取得國(guó)有土地使用權(quán)后，應(yīng)依法依規(guī)交納土地出讓金。雖然興安保安公司與高新區(qū)管委會(huì)簽訂的是《投資合同書》，但實(shí)質(zhì)是國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議書。依據(jù)法律規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門是依法有權(quán)經(jīng)辦國(guó)有土地所有權(quán)出讓行為的唯一主體，具有出讓土地使用權(quán)的民事行為能力。由于高新區(qū)管委會(huì)不具備相應(yīng)的出讓土地使用權(quán)的民事權(quán)利和民事行為能力，故屬無(wú)權(quán)處分行為。而涉案的《投資合同書》又未經(jīng)土地管理部門追認(rèn)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定：開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。故該合同違反法律、行政法規(guī)，且未履行正常的招、拍、掛程序而無(wú)效。雙方在該協(xié)議中約定的出讓價(jià)款、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等約定對(duì)雙方不具有約束力，興安保安公司以高新區(qū)管委會(huì)退還土地出讓金505萬(wàn)元，是其依合同約定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的抗辯理由缺乏事實(shí)及法律依據(jù)，不予采納。高新區(qū)管委會(huì)訴請(qǐng)興安保安公司返還退還的土地出讓金505萬(wàn)元，于法有據(jù)，應(yīng)予以支持。對(duì)于高新區(qū)管委會(huì)同時(shí)主張興安保安公司支付退還土地出讓金的利息損失的訴求，因高新區(qū)管委會(huì)對(duì)造成《投資合同書》無(wú)效存在過(guò)錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，故對(duì)此請(qǐng)求不予支持。據(jù)此判決：一、咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司應(yīng)返還湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)退還的土地出讓金505萬(wàn)元。二、駁回湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)的其他訴訟請(qǐng)求。第一項(xiàng)款項(xiàng)限咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司于本判決生效后十日內(nèi)履行完畢。案件受理費(fèi)47150元，由咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司承擔(dān)。二審中，當(dāng)事人未提交新證據(jù)。對(duì)當(dāng)事人二審爭(zhēng)議的事實(shí)，本院認(rèn)定如下：根據(jù)《中共咸寧市委、咸寧市人民政府關(guān)于印發(fā)<咸寧市人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)>的通知》（【2009】13號(hào)）精神，設(shè)立湖北咸寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，為咸寧市政府派出機(jī)構(gòu)。2015年2月經(jīng)省政府批準(zhǔn)，更名為湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)。高新區(qū)管委會(huì)的主要職能：制定開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資政策，編制招商規(guī)劃，發(fā)布對(duì)外招商項(xiàng)目；組織對(duì)外招商活動(dòng)，管理開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作；處理和協(xié)助處理開(kāi)發(fā)區(qū)的涉外事務(wù)；按照權(quán)限規(guī)定審批區(qū)內(nèi)投資項(xiàng)目，核發(fā)相關(guān)證件；審批或者申報(bào)區(qū)內(nèi)創(chuàng)匯企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)，協(xié)助區(qū)內(nèi)企業(yè)辦理各項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；按照有關(guān)規(guī)定和委托權(quán)限，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃、征用、開(kāi)發(fā)、利用和管理；負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房屋產(chǎn)權(quán)、戶籍管理；依法管理高新區(qū)內(nèi)的財(cái)政、稅收、國(guó)有資產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)和社會(huì)治安的工作；領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)有關(guān)部門設(shè)在開(kāi)發(fā)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)和工作專班的工作。2015年3月5日，高新區(qū)管委會(huì)根據(jù)湖北省政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作的通知》（鄂政辦電【2015】5號(hào)）等文件精神以及咸寧市委《關(guān)于省委巡視組反饋意見(jiàn)整改落實(shí)責(zé)任分解方案》要求，于2015年3月2日致函興安保安公司：協(xié)議出讓土地23.21畝，協(xié)議出讓價(jià)726萬(wàn)元（以國(guó)土局土地出讓合同為準(zhǔn)），為解決基礎(chǔ)設(shè)施名義返還興安保安公司土地出讓金505萬(wàn)元?，F(xiàn)根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》國(guó)辦發(fā)2006100號(hào)精神和咸寧市委《關(guān)于湖北省委巡視組反饋意見(jiàn)整改落實(shí)責(zé)任分解方案》要求務(wù)必在2015年3月25日前退還土地出讓金505萬(wàn)元到咸寧市榮盛農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司指定賬戶。2015年3月4日、6日，高新區(qū)管委會(huì)召開(kāi)關(guān)于退還土地出讓金、代繳稅金問(wèn)題的辦公會(huì)，會(huì)議形成《商住用地土地清理會(huì)議紀(jì)要二》，內(nèi)容如下：1.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)為參會(huì)公司代繳稅金以實(shí)際發(fā)生為準(zhǔn)，參會(huì)公司如有異議，可與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)核對(duì)；2.參會(huì)公司反映耕地占用稅按合同約定及相關(guān)法律規(guī)定，都應(yīng)由開(kāi)發(fā)區(qū)繳納承擔(dān)，不應(yīng)由參會(huì)公司返還給開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)。3.對(duì)于代繳的土地出讓金及土地交易契稅，參會(huì)公司一律要返還無(wú)異議。興安保安公司到場(chǎng)參加了會(huì)議。2015年3月12日，高新區(qū)管委會(huì)召開(kāi)關(guān)于退還代繳稅金問(wèn)題的辦公會(huì)，會(huì)議形成《商業(yè)土地清理會(huì)議紀(jì)要三》，內(nèi)容如下：1.關(guān)于返還代繳土地出讓金、稅金等都要依法依規(guī)，依照省委巡視組的意見(jiàn)辦理，各企業(yè)按照省委巡視組的精神抓緊落實(shí)整改。2.根據(jù)法律法規(guī)應(yīng)該由開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的責(zé)任，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一定會(huì)承擔(dān)責(zé)任，需要和開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)清算的資金一律會(huì)清算到位。3.進(jìn)一步明確整改的時(shí)限要求和工作整改要求，明確必須在2015年3月25日前按整改要求落實(shí)到位，否則追加相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及相關(guān)企業(yè)法人的法律責(zé)任。興安保安公司到場(chǎng)參加了會(huì)議。高新區(qū)管委會(huì)在招商引資或者進(jìn)行土地定向掛牌出讓過(guò)程中，通過(guò)咸寧市榮盛投資發(fā)展有限公司投融資平臺(tái)，對(duì)資金調(diào)配和財(cái)務(wù)管理等財(cái)務(wù)收支通過(guò)該公司財(cái)務(wù)賬目完成。代收、代繳土地出讓金、支付借款、代繳稅金等實(shí)際上屬于高新區(qū)管委會(huì)管理的國(guó)有資金。高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司簽訂的《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議中約定了有關(guān)優(yōu)惠政策條款：興安保安公司享受高新區(qū)管委會(huì)出臺(tái)的長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)園區(qū)的相關(guān)優(yōu)惠政策，一律按照標(biāo)準(zhǔn)下限收取相關(guān)行政性、服務(wù)性費(fèi)用。按照高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司簽訂的《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議的約定辦理。故高新區(qū)管委會(huì)向興安保安公司提供保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)用地，由興安保安公司按照約定投資建設(shè)。興安保安公司取得保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用權(quán)并與咸寧市國(guó)土資源局簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。2013年6月24日，興安保安公司繳納了宗地土地出讓金876萬(wàn)元，高新區(qū)管委會(huì)向興安保安公司出具了《湖北省非稅收通用票據(jù)》以及咸寧市地方稅務(wù)局溫泉開(kāi)發(fā)區(qū)分局出具的《中華人民共和國(guó)稅收通用完稅證》。上述完稅證屬于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)、國(guó)有土地使用出讓書證和繳納耕地占用稅憑證。高新區(qū)管委會(huì)（2013）18號(hào)《主任辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（第13號(hào)）：關(guān)于興安保安公司商業(yè)地塊增加地價(jià)的問(wèn)題：經(jīng)核實(shí)，該公司入駐園區(qū)以來(lái)，積極服務(wù)園區(qū)建設(shè)，對(duì)園區(qū)控違、維穩(wěn)工作做出了貢獻(xiàn)，該公司14畝商業(yè)用地僅用于興建員工宿舍，并沒(méi)有進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。會(huì)議議定商業(yè)用地按20萬(wàn)元/畝出讓，土地款計(jì)提部分由該公司承擔(dān)，多出部分按基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，相關(guān)手續(xù)費(fèi)要依法依規(guī)。2013年5月16日，興安保安公司向高新區(qū)管委會(huì)遞交《關(guān)于請(qǐng)求支持興安保安公司基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的申請(qǐng)》，要求解決基礎(chǔ)建設(shè)資金600萬(wàn)元，實(shí)際解決505萬(wàn)元。興安保安公司主體及附屬（綠化）工程經(jīng)湖北煉達(dá)工程造價(jià)咨詢有限公司進(jìn)行了審計(jì)。其中項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)投入資金1927.7271萬(wàn)元。2017年12月4日，湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)更名為咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)人變更為夏福卿。
上訴人咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱興安保安公司）因與被上訴人湖北咸寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱高新區(qū)管委會(huì)）合同糾紛一案，不服湖北省咸寧市咸安區(qū)人民法院（2015）鄂咸安民初字第01739號(hào)民事判決，向本院提起上訴。本院立案后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

本院認(rèn)為，高新區(qū)管委會(huì)經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立，為咸寧市人民政府派出機(jī)構(gòu)。制定開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資政策，編制招商規(guī)劃，發(fā)布對(duì)外招商項(xiàng)目，組織對(duì)外招商活動(dòng)；按照委托權(quán)限規(guī)定審批區(qū)內(nèi)投資項(xiàng)目，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃、征用、開(kāi)發(fā)、利用和管理；負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房屋產(chǎn)權(quán)、戶籍管理；依法管理高新區(qū)內(nèi)的財(cái)政、稅收、國(guó)有資產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)和社會(huì)治安等工作屬高新區(qū)管委會(huì)的主要職能范圍。高新區(qū)管委會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)邀請(qǐng)并組織企業(yè)召開(kāi)招商引資會(huì)議，組織對(duì)外招商活動(dòng)，并在招商引資會(huì)議期間向企業(yè)發(fā)布有關(guān)地方招商引資的優(yōu)惠政策及條件，是高新區(qū)管委會(huì)履行職責(zé)的行為。高新區(qū)管委會(huì)以上述方式向不確定對(duì)方或者企業(yè)所作出的意思表示，其目的是希望不確定對(duì)方或者企業(yè)能完全接受有關(guān)地方招商引資的優(yōu)惠政策及條件，但不同于締結(jié)合同所作出的要約條件的意思表示，并非法律行為。締結(jié)合同的成立取決于要約與承諾雙方面的意思表示一致。高新區(qū)管委會(huì)與興安保安公司于2008年10月29日簽訂《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議的行為，屬實(shí)現(xiàn)要約與承諾雙方面的意思表示一致的具體表現(xiàn)形式，是締結(jié)合同成立的必要條件?！吨腥A人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地管理部門實(shí)施。結(jié)合《投資合同書》中約定內(nèi)容分析，興安保安公司取得土地使用權(quán)，作為出讓土地受讓方應(yīng)依法定程序進(jìn)行，高新區(qū)管委會(huì)以內(nèi)定“目標(biāo)地塊”土地價(jià)格支持興安保安公司投資建設(shè)保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目，由高新區(qū)管委會(huì)沒(méi)有按照出讓土地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招、拍、掛公開(kāi)形式依法操作，受讓方興安保安公司在高新區(qū)管委會(huì)的指導(dǎo)下取得“目標(biāo)地塊”土地使用權(quán)。高新區(qū)管委會(huì)并不具有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的適格主體，因此，其與受讓方興安保安公司簽訂《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議不具有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)。高新區(qū)管委會(huì)與“目標(biāo)地塊”受讓方興安保安公司在簽訂《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議中，雙方就有關(guān)土地使用權(quán)預(yù)備事項(xiàng)和土地出讓后受讓方應(yīng)享受優(yōu)惠政策及條件進(jìn)行意向性的協(xié)議，屬高新區(qū)管委會(huì)按照《投資合同書》約定向土地使用權(quán)人興安保安公司提供相關(guān)服務(wù)，符合服務(wù)合同性質(zhì)。鑒于興安保安公司與咸寧市國(guó)土資源局于2013年6月25日簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》后，雙方依據(jù)合同約定履行了合同的權(quán)利與義務(wù)，并無(wú)實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議即咸寧市國(guó)土資源局向興安保安公司交付了出讓土地，興安保安公司亦履行了出讓土地價(jià)款對(duì)價(jià)的給付義務(wù)，且雙方的合同主體適格，合同合法有效。興安保安公司上訴提出，按照《投資合同書》的約定，應(yīng)由高新區(qū)管委會(huì)從收取的土地出讓金中給予受讓方解決保安培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)資金優(yōu)惠政策是《投資合同書》及補(bǔ)充協(xié)議約定的應(yīng)當(dāng)履行的合同義務(wù)。根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是指政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款。具體包括：以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款（不含代收代繳的稅費(fèi)）。按照規(guī)定依法向國(guó)有土地使用權(quán)受讓方收取的定金、保證金和預(yù)付款，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同生效后可以抵土地價(jià)款。任何地區(qū)、部門和單位不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入。本案中興安保安公司依據(jù)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定，應(yīng)當(dāng)繳納受讓土地出讓金876萬(wàn)元，扣減預(yù)交保證金150萬(wàn)元后，實(shí)際應(yīng)繳土地出讓金為726萬(wàn)元，扣除另案興安保安公司向高新區(qū)管委會(huì)出具借條借款221萬(wàn)元后，興安保安公司應(yīng)向高新區(qū)管委會(huì)返還土地出讓金為505萬(wàn)元。興安保安公司上訴請(qǐng)求的理由不能成立。綜上所述，上訴人興安保安公司的上訴請(qǐng)求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。本案二審案件受理費(fèi)47150元，由咸寧興安保安集團(tuán)有限責(zé)任公司負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　徐金美
審判員　　涂海蘭
審判員　　陳　飚

書記員：程美蘭