周某、男
三原縣人民政府
王耀民
祿子文（陜西海普律師事務(wù)所）

上訴人（原審原告）:周某、男，漢族。
被上訴人（原審被告）:三原縣人民政府。
住所地:陜西省三原縣政府街。
法定代表人:鄭富超，該縣縣長(zhǎng)。
委托代理人:王耀民，三原縣國(guó)土資源局工作人員。
委托代理人:祿子文，陜西海普律師事務(wù)所律師。
上訴人周某因訴三原縣人民政府下發(fā)《通知》等行政行為違法一案，不服咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2015）咸中行初字第00104號(hào)行政判決，向本院提起上訴。
本院受理后，依法組成合議庭，于2016年5月19日公開開庭審理了本案。
上訴人周某，被上訴人三原縣人民政府法定代表人未到庭，委托代理人王耀民、祿子文到庭參加訴訟。
本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審查明，為了加快三原縣南部工業(yè)園區(qū)建設(shè)，三原縣人民政府辦公室于2012年4月18日作出了三政辦發(fā)<2012>51號(hào)文件《三原縣人民政府辦公室關(guān)于做好縣城南部工業(yè)園土地統(tǒng)征儲(chǔ)備工作的通知》，主要內(nèi)容包括:根據(jù)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃縣政府決定，將南部園區(qū)范圍內(nèi)的部分土地有計(jì)劃、分批次地統(tǒng)征并予以儲(chǔ)備，以便根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要及時(shí)供地，就三原縣縣城南部工業(yè)園土地統(tǒng)征儲(chǔ)備的相關(guān)事項(xiàng)通知有關(guān)鎮(zhèn)人民政府、發(fā)展服務(wù)中心、縣政府有關(guān)工作部門:1、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，全力以赴做好工業(yè)區(qū)土地儲(chǔ)備工作。
…….。
2、嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)進(jìn)行土地統(tǒng)征儲(chǔ)備。
（1）認(rèn)真核實(shí)征地拆遷數(shù)量。
要以施工圖（含變更設(shè)計(jì)）和土地勘測(cè)定界成果為依據(jù)，由縣國(guó)土資源局、園區(qū)管委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（發(fā)展服務(wù)中心）、村組和被征地拆遷單位或個(gè)人共同丈量確認(rèn)面積、地類及地上附著物的種類、數(shù)量等，并五方簽字蓋章，以此作為補(bǔ)償費(fèi)用結(jié)算依據(jù)。
（2）嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
各有關(guān)單位和部門要嚴(yán)格依法辦事，對(duì)列入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，要堅(jiān)持按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，不得人為地提高或壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更不能隨意亂開口子，情況特殊需突破規(guī)定補(bǔ)償?shù)模仨殘?bào)經(jīng)縣政府同意；………；對(duì)未列入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的其他地上附著物，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)另行規(guī)定；對(duì)違章建筑、到期的臨時(shí)建筑和統(tǒng)征項(xiàng)目確定后搶建的房屋、設(shè)施和搶栽搶種的樹木、苗木及農(nóng)作物等，一律不予補(bǔ)償，無(wú)條件自行或強(qiáng)制拆除、清除…….。
（3）及時(shí)兌付補(bǔ)償費(fèi)用。
征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用統(tǒng)一由國(guó)土資源部門開設(shè)專戶管理，?？顚Ｓ?，其他部門不再設(shè)立同類賬戶。
國(guó)土資源部門要根據(jù)核實(shí)的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，將款項(xiàng)兌付到所涉及的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按核算的標(biāo)準(zhǔn)兌付給村、組和群眾手中，……。
3、緊密協(xié)作配合，確保工業(yè)園區(qū)土地統(tǒng)征儲(chǔ)備工作順利進(jìn)行……。
2015年10月31日，原告認(rèn)為該通知侵犯了自己的合法權(quán)益，提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)該通知違法。
一審認(rèn)為，原告周某起訴要求確認(rèn)三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號(hào)通知違法，該通知屬行政主機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)性文件，送達(dá)主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)部門，也并未向原告送達(dá)，對(duì)外并未產(chǎn)生法律效力，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實(shí)際影響，其本身不具有可訴性。
依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條 ?第二款 ?（六）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故對(duì)原告的該項(xiàng)起訴應(yīng)予駁回。
原告要求被告三原縣人民政府拆除圍墻鐵絲網(wǎng)、恢復(fù)被破壞的耕地及灌溉渠、退還耕地并賠償自2012年至今的全部損失一節(jié)。
因原告在其訴狀及庭審中稱高渠園區(qū)管委會(huì)違法指示丁留村委會(huì)擅自毀其承包地，且其現(xiàn)無(wú)證據(jù)證明被告三原縣人民政府實(shí)施了上述行為，故對(duì)原告的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求無(wú)法予以支持。
遂依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條 ?第二款 ?（六）項(xiàng)、第二十七條 ?（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回原告周某訴訟請(qǐng)求。
案件訴訟費(fèi)50元，由原告周某承擔(dān)。
上訴人周某上訴稱:一、一審判決認(rèn)定事實(shí)不清。
（一）忽略了上訴人承包經(jīng)營(yíng)的土地位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，屬于基本農(nóng)田，要征收須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)這一基本事實(shí)，三政辦發(fā)（2012）51號(hào)直接對(duì)抗《中華人民共和國(guó)土地管理法》45條，針對(duì)城關(guān)、高渠兩鎮(zhèn)（中心）13個(gè)行政村土地統(tǒng)征儲(chǔ)備。
（二）一審稱該通知屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件事務(wù)性文件，對(duì)外并未發(fā)生法律效力，對(duì)上訴人的權(quán)利、義務(wù)亦未產(chǎn)生實(shí)際影響，其本身不具有可訴性是錯(cuò)誤的。
（1）丁留村2013年村民對(duì)鄉(xiāng)政府違法征地維權(quán)上訪，鄉(xiāng)政府干部就將該文件拿出讓群眾公開觀看；（2）2013年上訴人狀告丁留村委會(huì)截留承包合同租賃金時(shí)，村委會(huì)曾以該文件在法庭質(zhì)證證明土地已被儲(chǔ)備征收；（3）2013年咸陽(yáng)市政府給省長(zhǎng)趙正永的回復(fù)意見，說(shuō)明三政辦發(fā)（2012）51號(hào)并非內(nèi)部文件，對(duì)上訴人的權(quán)利、義務(wù)亦產(chǎn)生實(shí)際影響，完全有可訴性。
（三）高渠發(fā)展中心就是遵照三原縣政府51號(hào)文件指示在丁留村轄區(qū)1、2、3組870畝耕地違法實(shí)施。
（1）從未召開村民會(huì)議。
（2）財(cái)賬混亂不清、地畝不實(shí)，亂批、亂賣、亂占集體土地，破壞土地。
（3）暴力圈占土地，破壞渠道。
（4）縣、鄉(xiāng)、村干部勾結(jié)土地主管責(zé)任人利用征地之機(jī)貪污盜賣集體土地案件多起。
毀掉村民承包地麥田870畝。
（四）一審判決故意隱瞞證據(jù)和訴訟內(nèi)容，斷章取義。
判決書稱:通知各戶村民毀掉承包地全部麥苗可到村委會(huì)領(lǐng)取1組每人8400元，2組每人9030元,不到幾天870畝麥苗全毀。
（被一審判決書故意刪掉。
上訴人證據(jù)被刪掉的有:（1）咸陽(yáng)市政府給省長(zhǎng)趙正永網(wǎng)上的回復(fù)；（2）”撤訴狀”沒(méi)有闡明土地主管部門毀掉8戶承包地村民麥田46畝。
（3）丁留村違法維權(quán)小組書寫的”揭開高渠丁留村所謂征地的面紗”；（4）征求意見表:該意見表沒(méi)有名稱、地價(jià)、日期，是欺詐行為。
（5）毀麥、毀地、毀渠、圈占的照片。
（五）增減掛鉤不能在丁留村1、2、3組實(shí)施。
2015年6月18日，地方政府在丁留村貼出了增減掛鉤試點(diǎn)批地27.0400公頃，該行為是違法的，違背農(nóng)民意愿，駁奪了農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，也沒(méi)有聽證論證，被上訴人的證據(jù)目錄全部是偽證，要求追究舉偽證的法律責(zé)任。
2015年后幾次要強(qiáng)行占地建大樓，被村民阻止，事實(shí)證明增減掛鉤試點(diǎn)不能在丁留村實(shí)施。
二、一審判決適用法律錯(cuò)誤。
（一）一審法院認(rèn)為，三政辦發(fā)（2012）51號(hào)文件屬于內(nèi)部文件，沒(méi)有給任何人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，對(duì)外不產(chǎn)生法律效力，因而不可訴。
單就該文件而言，有一定道理。
但是，該文件是被上訴人實(shí)施非法征地、非法圈占地乃至強(qiáng)行買賣農(nóng)民土地的間接證據(jù)，因該文件使得上訴人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開始受到侵害。
該文件中要求做好土地統(tǒng)征儲(chǔ)備工作，其本身就是違法的。
根據(jù)國(guó)土資源部《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，只能對(duì)被依法批準(zhǔn)征收的農(nóng)村集體土地進(jìn)行儲(chǔ)備。
這個(gè)內(nèi)部文件指導(dǎo)下，與之后的毀壞農(nóng)田、莊稼、強(qiáng)行打款給農(nóng)戶、圈占土地等行為聯(lián)系在一起，就是無(wú)相關(guān)批文，非法征用土地，未批先占的非法行政行為，上訴人的土地承包經(jīng)營(yíng)受到了侵害，依法是可訴的行政行為。
（二）對(duì)于土地被圈占，一審法院認(rèn)為不是被上訴人所為，被上訴人說(shuō)是個(gè)別企業(yè)的所為。
被上訴人并無(wú)證據(jù)，完全不符合常理。
綜上所述，上訴人在一審中已經(jīng)提供了本方權(quán)益因被上訴人違法的行政行為受損的證據(jù)。
一審法院認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)，請(qǐng)求依法改判，支持上訴人請(qǐng)求。
被上訴人三原縣政府答辯稱，三原縣人民政府就征地作出的前期行為符合法律規(guī)定，三政辦發(fā)（2012）51號(hào)文件不是針對(duì)上訴人所作出的，是政府在土地征收正式開始前做的統(tǒng)籌安排性質(zhì)的指導(dǎo)行為，屬于政府內(nèi)部文件，對(duì)外不產(chǎn)生法律效力，屬于行政指導(dǎo)行為，不具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，不屬于行政訴訟受案范圍。
三原縣人民政府根據(jù)陜西省人民政府對(duì)涉案土地所作出的征收批復(fù)實(shí)施征收行為合法適當(dāng)。
本案上訴人所訴針對(duì)其承包土地侵權(quán)行為并不是三原縣人民政府所為。
原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚、程序合法，應(yīng)予維持。
上訴人提出的上訴理由沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，不能成立，請(qǐng)求駁回上訴。
本院認(rèn)為，上訴人周某起訴要求確認(rèn)三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號(hào)通知違法，該通知屬行政主機(jī)關(guān)內(nèi)部工作指導(dǎo)性文件，送達(dá)主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)工作部門，并不是直接針對(duì)上訴人所作，對(duì)外并未產(chǎn)生法律效力，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實(shí)際影響，其不具有可訴性。
依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條 ?第一款 ?（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下:
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人周某承擔(dān)。
本判決為終審判決。

本院認(rèn)為，上訴人周某起訴要求確認(rèn)三原縣人民政府三政辦發(fā)（2012）51號(hào)通知違法，該通知屬行政主機(jī)關(guān)內(nèi)部工作指導(dǎo)性文件，送達(dá)主體是三原縣人民政府下屬的相關(guān)工作部門，并不是直接針對(duì)上訴人所作，對(duì)外并未產(chǎn)生法律效力，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)亦未產(chǎn)生實(shí)際影響，其不具有可訴性。

依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條 ?第一款 ?（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下:
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人周某承擔(dān)。

審判長(zhǎng)：李建軍

書記員：劉媛