廣東省佛山市中級(jí)人民法院
行政判決書
（2005）佛中法行終字第222號(hào)
上訴人（原審原告）：吳干坤，男，漢族，1968年11月27日出生，住佛山市順德區(qū)容桂街道辦事處小黃圃居民委員會(huì)東升升平東路16號(hào)。
委托代理人：譚六周，廣東金山石律師事務(wù)所律師。
委托代理人：席卷，廣東金山石律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）：佛山市順德區(qū)人民政府。地址：佛山市順德區(qū)大良街道辦事處德民路。
法定代表人：周天明，區(qū)長(zhǎng)。
委托代理人：劉百濤，佛山市國(guó)土資源局順德分局法制監(jiān)察科副科長(zhǎng)。
委托代理人：林欽耀，佛山市順德區(qū)人民政府辦公室科員。
被上訴人（原審第三人）：佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司（原順德市容桂區(qū)小王布房產(chǎn)發(fā)展公司）。地址：佛山市順德區(qū)容桂小黃圃眉蕉路6號(hào)。
法定代表人：何永全，經(jīng)理。
委托代理人：黃祝春，廣東德邦律師事務(wù)所律師。
上訴人吳干坤因訴佛山市人民政府土地行政確認(rèn)一案，不服佛山市順德區(qū)人民法院作出的（2005）順法行初字第19號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2006年1月14日公開開庭審理了本案。上訴人吳干坤的委托代理人譚六周、席卷，被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府的委托代理人林欽耀、劉百濤，被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司的委托代理人黃祝春到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審認(rèn)定的事實(shí)：2003年4月3日，佛山市順德區(qū)規(guī)劃國(guó)土局與第三人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司（原順德市容桂區(qū)小王布房產(chǎn)發(fā)展公司）簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，合同訂明佛山市順德區(qū)規(guī)劃國(guó)土局將位于容桂小黃圃外環(huán)路以北的196475.52平方米土地出讓給第三人。同日，第三人向被告佛山市順德區(qū)人民政府申請(qǐng)辦理《國(guó)有土地使用證》，并提交了順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。4月4日，被告制作了順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》。2003年8月15日，第三人向被告提交了佛山市順德區(qū)人民政府順府復(fù)[2003]89號(hào)《關(guān)于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發(fā)金的批復(fù)》、統(tǒng)一收據(jù)、出讓金構(gòu)成表。8月16日，被告根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第三款和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六十條規(guī)定，將座落于佛山市順德區(qū)容桂小黃圃外環(huán)路以北196475.5平方米的土地辦理了國(guó)有土地使用權(quán)登記，并頒發(fā)順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》給第三人。
2004年5月26日，順德市容桂區(qū)小王布房產(chǎn)發(fā)展公司變更為佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司。
原審認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第三款規(guī)定，“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定”。被告佛山市順德區(qū)人民政府是縣級(jí)人民政府，有權(quán)行使登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)的職權(quán)。1996年2月1日起施行的《土地登記規(guī)則》第二十六條規(guī)定，“以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，受讓方應(yīng)當(dāng)在按出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金后三十日內(nèi)，持土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定登記”。被告于2003年4月4日制作《國(guó)有土地使用證》的根據(jù)是第三人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司提交的順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。但該證制作后一直在被告內(nèi)部，對(duì)外不發(fā)生法律效力，直至2003年8月15日，被告收到第三人提交的佛山市順德區(qū)人民政府順府復(fù)[2003]89號(hào)《關(guān)于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發(fā)金的批復(fù)》、統(tǒng)一收據(jù)、出讓金構(gòu)成表后，才于8月16日將該證頒發(fā)給第三人時(shí)，對(duì)外才發(fā)生法律效力，第三人才享有該土地使用權(quán)。雖然被告作出的具體行政行為存在瑕疵，存在合理性問題，但不影響實(shí)體合法性。被告根據(jù)第三人提供的材料，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第三款和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六十條規(guī)定，作出《國(guó)有土地使用證》并頒發(fā)給第三人，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。原告吳干坤提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)由省級(jí)人民政府行使，而不是由被告行使與本案無(wú)關(guān)，原告訴稱被告作出的《國(guó)有土地使用證》違法的理由不充分，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，因此，原告的請(qǐng)求應(yīng)不予支持。原告是佛山市順德區(qū)容桂街道辦事處小黃圃居民委員會(huì)東升股份合作社股東，與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，其對(duì)本案被訴具體行政行為不服，可以依法提起行政訴訟，被告辯稱吳干坤不具備原告主體資格的理?yè)?jù)不足，應(yīng)不予采納。第三人提出《國(guó)有土地使用證》在2003年4月已經(jīng)作出，2003年7月14日東升股份合作社已向原告發(fā)放了用地補(bǔ)償款，由此可以推斷原告知道具體行政行為的時(shí)間，所以原告的起訴已經(jīng)超過起訴期限的理由不充分，依據(jù)不足，應(yīng)不予采納。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（二）、（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決：駁回原告吳干坤的訴訟請(qǐng)求。案件訴訟費(fèi)100元由原告吳干坤承擔(dān)。
上訴人吳干坤不服原判，提起上訴稱：1. 簽訂時(shí)間為2003年4月的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》［合同編號(hào)為（2003）0698］以及審批時(shí)間為2003年4月的《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》（編號(hào)為2003順許969）中，出現(xiàn)了2003年8月才出臺(tái)的順府復(fù)［2003］89號(hào)文，該合同和報(bào)批表明顯有虛假之嫌。2.原審法院混淆了土地使用權(quán)登記程序和土地使用權(quán)證發(fā)放程序，以未發(fā)放土地證書為由否定土地登記的法律效力，實(shí)屬錯(cuò)誤。3.根據(jù)《土地登記規(guī)則》第二十六條的規(guī)定，被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司應(yīng)當(dāng)在支付全部土地使用權(quán)出讓金后三十日內(nèi)，持土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定登記。在佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司沒有交納出讓金的情況下，佛山市順德區(qū)人民政府應(yīng)根據(jù)《土地登記規(guī)則》第六十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，不予受理登記申請(qǐng)。但佛山市順德區(qū)人民政府不但受理了登記申請(qǐng)，還制作了《國(guó)有土地使用證》，應(yīng)屬違反法定程序。4.佛山市順德區(qū)人民政府在原審過程中提交的四份證據(jù)：（1）順府復(fù)［2003］89號(hào)《關(guān)于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發(fā)金的批復(fù)》；（2）出讓金構(gòu)成表；（3）廣東省行政事業(yè)性收據(jù)；（4）順德規(guī)劃國(guó)土局辦文清單等屬未能在法定期限舉證的證據(jù)，且未開庭質(zhì)證，應(yīng)當(dāng)視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)，但原審法院卻采信了上述證據(jù)。5.《征（用）地補(bǔ)償協(xié)議書》中的用地單位為容桂小黃圃居委會(huì)，但實(shí)際土地使用權(quán)人變成了佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司，順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》的權(quán)屬來(lái)源不明。6.國(guó)土資源部2003年2月18日即國(guó)土資發(fā)［2003］45號(hào)文《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》規(guī)定：“嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行商品房開發(fā)。嚴(yán)禁任何單位、個(gè)人與鄉(xiāng)村簽訂協(xié)議圈占土地。對(duì)于簽訂這種協(xié)議，要求辦理用地手續(xù)的，要進(jìn)行認(rèn)真清理，所簽協(xié)議一律無(wú)效。違反土地利用總體規(guī)劃和以此規(guī)避經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓有關(guān)規(guī)定的，國(guó)土資源管理部門不得辦理用地手續(xù)?！痹撋姘竿恋匚催M(jìn)行任何形式的土地投標(biāo)、招標(biāo)，而是按領(lǐng)導(dǎo)指示，將該宗地塊批給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司，該情形不能辦理用地手續(xù)。7.順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》上載明的時(shí)間為2003年4月4日，而原審法院在沒有證據(jù)支持的情況下，錯(cuò)誤認(rèn)定被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府頒發(fā)國(guó)土證的時(shí)間為2003年8月16日，與被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司在（2005）順法民一初字第702號(hào)民事案件起訴書中自述的“并于2004年4月4日領(lǐng)取了順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》”不符，原審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。故請(qǐng)求二審法院撤銷原判，并撤銷被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府作出的順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》。
被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府答辯稱：1.根據(jù)2001年8月27日原順德市民政局作出的《關(guān)于同意容桂鎮(zhèn)撤銷細(xì)滘等9個(gè)村委會(huì)分別設(shè)置細(xì)滘等9個(gè)居委會(huì)的批復(fù)》（順民復(fù)［2001］68號(hào)）的內(nèi)容，撤銷小黃圃村委會(huì)，設(shè)置小黃圃居委會(huì)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)、國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于同意將順德市列為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點(diǎn)的批復(fù)》（國(guó)土資函［2001］469號(hào)）和我府有關(guān)文件的規(guī)定，“村改居”后，原村委轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。又根據(jù)廣東省委、省政府《批轉(zhuǎn)〈關(guān)于確定順德市為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)市的意見〉的通知》（粵發(fā)［1999］9號(hào)）、廣東省國(guó)土資源廳《關(guān)于貫徹省委粵發(fā)［1999］9號(hào)文件精神，支持順德市率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，我府享有我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)，同時(shí)享有實(shí)施該規(guī)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)，故原佛山市順德區(qū)規(guī)劃國(guó)土局的《關(guān)于同意農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)》（順國(guó)（轉(zhuǎn)）［2003］11號(hào)）是合法的，該地已依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。即本案涉及土地已經(jīng)依法定程序轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。上訴人引用的《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》第二條針對(duì)的是農(nóng)用集體土地，不適用本案。2.本案涉及土地的補(bǔ)償款已依有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，且被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司是小黃圃社區(qū)集體所有的企業(yè)，其收益實(shí)質(zhì)是村民集體收益，最后得益者是包括上訴人在內(nèi)的廣大村民，不存在忽視村民這一弱勢(shì)群體合法權(quán)益的情形。3.《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中第七條和《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》中有關(guān)順府復(fù)［2003］89號(hào)文的內(nèi)容是在該本出臺(tái)后加注的，沒有證據(jù)證明《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》和《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》虛假。4.由于小黃圃居委會(huì)沒有資格進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，只能依靠其下屬全資企業(yè)佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司開發(fā)，故佛山市順德區(qū)人民政府將順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》頒發(fā)給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司并無(wú)不當(dāng)。故請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。
被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司答辯稱：1.同意被上訴人的答辯意見。2.本公司領(lǐng)取順府國(guó)用（2003）第1001979號(hào)《國(guó)有土地使用證》的時(shí)間是2003年8月16日。故請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。
經(jīng)審查，原審法院經(jīng)庭審質(zhì)證而認(rèn)定的證據(jù)合法有效，可以證明原審認(rèn)定的事實(shí)，本院予以確認(rèn)。上訴人吳干坤在二審期間提供了被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司在（2005）順法民一初字第702號(hào)民事案件中的起訴書，其中自述于2004年4月4日領(lǐng)取了順府國(guó)用（2003）第1001079號(hào)《國(guó)有土地使用證》，用以證明原審法院認(rèn)定的被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府于2003年8月16日頒發(fā)土地證給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司與事實(shí)不符。經(jīng)查，《順德規(guī)劃國(guó)土局辦文清單》中載明簽收/取文日期以及《容桂鎮(zhèn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用、供地登記簽收表》中載明的簽收日期都為2003年8月16日，對(duì)此還有佛山市順德區(qū)人民政府和佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司的陳述相互印證，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條第（九）項(xiàng)“數(shù)個(gè)種類不同、內(nèi)容一致的證據(jù)優(yōu)于一個(gè)孤立的證據(jù)”的規(guī)定，對(duì)（2005）順法民一初字第702號(hào)民事案件的起訴書應(yīng)不予采信。對(duì)于《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》和《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》的真實(shí)性問題，由于其中涉及順府復(fù)［2003］89號(hào)文的內(nèi)容均是用手寫體加注，不同于原本打印體，可以合理推斷上述內(nèi)容是事后加注，而上訴人又沒有證據(jù)證明《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》和《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》存在違法倒簽之嫌，故對(duì)上述兩份證據(jù)，本院予以采信。上訴人認(rèn)為順府復(fù)［2003］89號(hào)《關(guān)于同意減免容桂東逸灣商住二期土地開發(fā)金的批復(fù)》、出讓金構(gòu)成表、廣東省行政事業(yè)性收據(jù)和順德規(guī)劃國(guó)土局辦文清單等四份證據(jù)屬未能在法定期限舉證的證據(jù)，但上訴人對(duì)此沒有證據(jù)予以證明。原審法院組織質(zhì)證而上訴人拒絕，視為其放棄質(zhì)證的權(quán)利，原審法院采信上述四份證據(jù)并無(wú)不當(dāng)。
本院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第三款“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)……”的規(guī)定，被上訴人佛山市順德區(qū)人民政府作為縣級(jí)人民政府，有權(quán)行使登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)的職權(quán)。佛山市順德區(qū)人民政府在被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司提交了《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》后，于2003年4月4日制作了順府國(guó)用（2003）第1001079號(hào)《國(guó)有土地使用證》，在佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司提交了順府復(fù)［2003］89號(hào)文、統(tǒng)一收據(jù)、出讓金構(gòu)成表后，于2003年8月16日將《國(guó)有土地使用證》頒發(fā)給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司，基本符合《土地登記規(guī)則》第二十六條的規(guī)定，應(yīng)予以維持。上訴人主張佛山市順德區(qū)人民政府在佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司提交材料不齊全的情況下制作《國(guó)有土地使用證》，屬違反法定程序。經(jīng)查，佛山市順德區(qū)人民政府是在佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司于2003年8月15日補(bǔ)齊了所需材料后才于2003年8月16日頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》的，由于具體行政行為應(yīng)以相對(duì)人知曉才生效，因此，佛山市順德區(qū)人民政府事前預(yù)先制作好《國(guó)有土地使用證》的行為，不足以影響該具體行政行為的合法性。上訴人又主張?jiān)撋姘竿恋匚唇?jīng)過招標(biāo)拍賣掛牌直接供給被上訴人佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司，違反了《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》第二條的規(guī)定。經(jīng)查，由于該地塊屬于發(fā)展留用地，性質(zhì)不同于一般意義上的國(guó)有土地使用權(quán)出讓，故不適用《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》的規(guī)定，上訴人的該項(xiàng)主張不予支持。上訴人還主張?jiān)摰貕K的使用權(quán)人應(yīng)為容桂小黃圃居委會(huì)，不應(yīng)為佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司。經(jīng)查，《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》中市規(guī)劃國(guó)土部門意見是將該宗地供給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司，順德區(qū)人民政府按該意見頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》給佛山市順德區(qū)容桂小王布房產(chǎn)發(fā)展公司并無(wú)不妥，上訴人的該項(xiàng)主張沒有事實(shí)和法律依據(jù)，也應(yīng)不予支持。上訴人關(guān)于《國(guó)有土地使用證》的領(lǐng)取時(shí)間、佛山市順德區(qū)人民政府是否在法定期限內(nèi)提交證據(jù)以及《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》和《順德市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地報(bào)批表》虛假等其他主張，均因沒有事實(shí)依據(jù)，本院也不予支持。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審訴訟費(fèi)100元由上訴人吳干坤承擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 謝 少 清
審 判 員 楊 小 蕓
代理審判員 周 剛
二○○六年二月五日
書 記 員 郭 赟
成為第一個(gè)評(píng)論者