山東省東營市中級人民法院
行政裁定書
（2004）東行終字第71號
上訴人（原審原告）劉孝文，男，1940年3月19日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。
上訴人（原審原告）齊來芝，男，1949年3月8日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。
上訴人（原審原告）楊克文，男，1957年12月23日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。
三上訴人的委托代理人崔瑜，山東正義之光律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）墾利縣國土資源局。
法定代表人劉國慶，局長。
委托代理人陳金國，男，漢族，1974年8月7日生，墾利縣國土資源局職工。
委托代理人王向鋒，男，漢族，1977年10月16日生，墾利縣國土資源局職工。
墾利縣人民法院就劉孝文、齊來芝、楊克文訴墾利縣國土資源局土地行政證明案，于2004年11月10日作出（2004）墾行初字第26號行政裁定，上訴人劉孝文、齊來芝、楊克文不服，向本院提起上訴，本院受理后依法組成合議庭，于2004年12月15日公開開庭審理了本案。上訴人齊來芝、楊克文及齊來芝、楊克文、劉孝文委托代理人崔瑜、被上訴人委托代理人陳金國，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
案經(jīng)一審法院審查認(rèn)為，被告在示意圖上寫上“情況屬實”并加蓋公章，是其在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政證明行為，并非是轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的行政行為。東營市中級人民法院（2004）東民四終字第107號民事判決書，已對被告2004年3月8日作出的證明行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。因此，三原告所訴的行政行為已被生效判決的效力所羈束。原審裁定：駁回原告劉孝文、齊來芝、楊克文的起訴。
上訴人劉孝文、齊來芝、楊克文上訴稱，一、被上訴人的行政證明行為實際是確認(rèn)了墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會對涉案國有土地具有合法使用權(quán)。因該行政證明而使（2004）東民四終字第107號民事判決書認(rèn)定雙河村村委會對涉案國有土地具有合法的土地使用權(quán)。因此，在雙河村村委會未按法定程序取得國有土地使用權(quán)證的情況下，該行政證明確認(rèn)其具有土地使用權(quán)，實際代替了城鎮(zhèn)國有土地出讓程序，是違規(guī)出讓行為，是可訴的行政行為。二、一審裁定適用法律錯誤。（2004）東民四終字第107號民事判決書對該已經(jīng)生效的行政證明行為是作為證據(jù)來使用的，該民事判決對行政行為無羈束力，只有行政判決才對行政行為產(chǎn)生羈束力。況且，上訴人起訴該行政行為的原因正是因為該民事判決采用該行政證明作為證據(jù)，直接影響了上訴人的民事權(quán)利。因此，一審法院裁定駁回上訴人的起訴是錯誤的。請求二審法院依法撤銷一審裁定，指令一審法院審理該案。
被上訴人墾利縣國土資源局答辯稱，一、涉案土地為墾利鎮(zhèn)雙河村村委會有使用權(quán)的國有土地，被上訴人的證明行為并非確定土地權(quán)屬的行政行為。墾利鎮(zhèn)西雙河村與雙河村相繼“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，兩村原集體土地所有權(quán)相應(yīng)地轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)，土地在政府沒有收回之前，為兩村有使用權(quán)的國有土地。2004年3月8日，兩村在上訴人建設(shè)商貿(mào)樓處確認(rèn)雙方權(quán)屬界線，經(jīng)查閱2000年國土資源調(diào)查時雙方認(rèn)可的權(quán)屬界線，與現(xiàn)在雙方認(rèn)可權(quán)屬界線一致。被上訴人作為政府土地行政主管部門，只是對雙方所認(rèn)可界線進(jìn)行了核實。被上訴人在所認(rèn)可權(quán)屬界線無爭議的“土地示意圖”上注明“情況屬實”字樣，并非確定土地權(quán)屬的行政行為，也不是代替城鎮(zhèn)國有土地出讓程序，只是核實雙方權(quán)屬界線無爭議，并無不當(dāng)之處。二、一審法院作出的裁定適用法律正確。（2004）東民四終字第107號民事判決書已對該行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。因此，一審法院作出的裁定是正確的，請求二審法院予以維持原審裁定。
二審中，被上訴人墾利縣國土資源局向法庭提供了以下證據(jù)：
1、土地示意圖。證明2004年3月8日墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村與西雙河村出具雙方權(quán)屬界線的一張示意圖，且被上訴人在該“土地示意圖”上注明“情況屬實”是對該土地權(quán)屬進(jìn)行了認(rèn)定。
2、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年）第14條。
3、山東省人民政府（88）魯政函82號關(guān)于將墾利縣復(fù)興等三個村農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的批復(fù)。
以上1-3號證據(jù)，證明：涉案土地使用權(quán)屬于村集體，也就是說該土地還是雙河村享有使用權(quán)，上訴人沒有使用權(quán)，盡管上訴人在涉案土地上建設(shè)房屋，但并沒有合法的土地使用權(quán)，只有辦理了合法的手續(xù)才具有合法的土地使用權(quán)；2004年3月8日被上訴人出具的“情況屬實”，是說明雙河村對涉案土地有使用權(quán)，被上訴人的行為并非確定土地權(quán)屬的行政行為，更不存在違規(guī)出讓土地的行為；（2004）東民四終字第107號民事判決書已對該行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。上訴人所訴的行政行為已被生效判決的效力所羈束，故一審法院裁定駁回上訴人的起訴是正確的，請求二審法院予以維持。
上訴人認(rèn)為，1、雙河村村委會自80年代初已“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地，被上訴人2000年國土資源調(diào)查圖只是在確認(rèn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后原集體土地的界線而不是確認(rèn)原村集體具有國有土地使用權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法辦法》、《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法辦法〉》第31條第2款的規(guī)定，雙河村村委會繼續(xù)使用土地是為了防止土地閑置，該村委會取得土地使用權(quán)必須依據(jù)法定程序辦理合法手續(xù)，取得土地使用權(quán)證，才能享有合法的使用權(quán)。2001年在該土地上進(jìn)行了新的規(guī)劃建設(shè)，雙河村村委會就已失去了土地使用權(quán)，上訴人經(jīng)墾利縣建設(shè)局批準(zhǔn)，在該土地上建設(shè)房屋，這證明該建設(shè)項目已經(jīng)占用原村集體使用的國有土地，依據(jù)法律規(guī)定只能給雙河村村委會相應(yīng)的補(bǔ)償，而被上訴人無視該土地已經(jīng)重新規(guī)劃建設(shè)這一事實，于2004年3月8日另行出具了“土地示意圖”，確認(rèn)了雙河村村委會對國有土地具有使用權(quán)，違反了法律規(guī)定的土地出讓程序，因此，被上訴人出具的行政證明行為本質(zhì)就是違規(guī)出讓了國有土地；2、該案應(yīng)適用《山東省實施土地管理法辦法》第31條的規(guī)定，不應(yīng)適用1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第14條的規(guī)定；3、民事審判權(quán)無權(quán)審查行政權(quán)在實體上是否合法，只能采信行政行為的證明效力。正是因為（2004）東民四終字第107號民事判決采信了證明行為的證據(jù)，才使該行政證明行為對上訴人產(chǎn)生了直接的利害關(guān)系，否則，上訴人不會起訴該行政證明行為；4、被上訴人使用1998年山東省人民政府的復(fù)函，用來證明其收回土地程序是有法律依據(jù)的，上訴人認(rèn)為，該證據(jù)是政府的一個文件不能作為法律依據(jù)使用；5、一審法院以該案已被生效判決的效力所羈束，而裁定駁回上訴人的起訴是錯誤的，請求二審法院撤銷一審裁定，指令一審法院審理該案。
同時，三上訴人向法庭提交了以下證據(jù)：
1、東營市人民政府關(guān)于墾利縣縣城規(guī)劃區(qū)界定的批復(fù)（92）東政函字14號。證明涉案土地在1992年已收歸國有，并在東營市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。該地段內(nèi)的土地利用和項目建設(shè)須報東營市城市規(guī)劃行政主管部門審批。被上訴人無權(quán)不按法定程序確認(rèn)雙河村村委會對該宗國有土地具有合法的土地使用權(quán)。
2、墾利縣人民政府專題辦公會議紀(jì)要《關(guān)于利河路和辛河路西側(cè)拆遷改造有關(guān)問題的會議紀(jì)要》。證明涉案土地在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，是國有土地，已進(jìn)入拆遷改造建設(shè)程序。依據(jù)《山東省實施土地管理法辦法》第31條第2款的規(guī)定，在建設(shè)項目占用該土地時，應(yīng)當(dāng)按征地辦法和標(biāo)準(zhǔn)給予原村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償，而不應(yīng)確認(rèn)其具有國有土地的使用權(quán)，被上訴人的確認(rèn)行為違法。
3、土地示意圖。證明在2004年3月8日，在涉案土地上的拆遷改造建設(shè)項目已完成的情況下，確認(rèn)雙河村村委會對涉案土地具有使用權(quán)，程序違法，且無法律依據(jù)。
4、《基本建設(shè)項目開工報告表》。證明涉案土地已被國家征用，上訴人在該涉案土地上投資建設(shè)已經(jīng)墾利縣建設(shè)局規(guī)劃部門及墾利縣建設(shè)局建設(shè)管理部門批準(zhǔn)。在此近一年后，被上訴人仍確認(rèn)涉案土地使用權(quán)為雙河村委會使用，無事實依據(jù)和法律依據(jù)，且程序違法。
5、（2004）東民四終字第107號民事判決書。證明被上訴人的確認(rèn)行為是具體的行政行為，并已經(jīng)對上訴人的利益產(chǎn)生了實際的影響。
被上訴人認(rèn)為，上訴人提交的證據(jù)不能證明上訴人的土地使用權(quán)被國家收回，土地使用權(quán)仍歸雙河村使用；對涉案土地是國有土地是無爭議的，該土地是歷史上沿用下來的，在國家沒有收回前，該土地還是雙河村集體擁有的土地；本案即使被上訴人不出具證明，也不能否認(rèn)雙河村對該國有土地的使用權(quán)，本案真正的利益沖突是上訴人和雙河村之間的問題，被上訴人出具的證明并非確定土地權(quán)屬的行政行為。
經(jīng)審理，本院認(rèn)為，東營市中級人民法院于2004年8月16日作出的（2004）東民四終字第107號民事判決書，已對被上訴人于2004年3月8日作出的行政證明行為的效力予以確認(rèn)，且該判決書已發(fā)生法律效力，故三上訴人所訴的行政證明行為為生效判決的效力所羈束，應(yīng)裁定駁回起訴。對上訴人主張墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會未按法定程序取得國有土地使用權(quán)證，被上訴人在“土地示意圖”上注明“情況屬實”并加蓋公章，實際是確認(rèn)了雙河村村委會對涉案國有土地具有合法的土地使用權(quán)，是違規(guī)出讓土地行為。對上訴人的該主張，本院認(rèn)為，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會在涉案土地上的國有土地使用權(quán)是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后歷史上沿用下來的，并非以出讓方式取得土地使用權(quán)。且被上訴人在“土地示意圖”注明“情況屬實”并加蓋公章，只是依據(jù)2000年國土資源調(diào)查時雙方認(rèn)可的權(quán)屬界線對土地現(xiàn)狀與權(quán)屬界線進(jìn)行了核實，是其在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政證明行為，并非確定土地權(quán)屬，也并非違規(guī)出讓國有土地使用權(quán)的行為。因此，對三上訴人的該主張本院不予支持。上訴人的上訴理由不能成立，上訴請求不予支持。原審裁定適用法律、法規(guī)正確。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
二審案件受理費50元，由三上訴人負(fù)擔(dān)。
本裁定為終審裁定。
審 判 長
宋繼業(yè)
審 判 員
侯麗萍
代理審判員
張曉麗
二00四年十二月二十七日
書 記 員
邵金芳
成為第一個評論者