蘭州常德物資開發(fā)部不服蘭州市人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案

原告：甘肅省蘭州常德物資開發(fā)部。

法定代表人：李天榮，該開發(fā)部經(jīng)理。

委托代理人：魏中揚(yáng)，甘肅省蘭州東方律師事務(wù)所律師。

被告：甘肅省蘭州市人民政府。

法定代表人：朱作勇，該市市長(zhǎng)。

委托代理人：黃漢偉、馬英，甘肅省蘭州市城市規(guī)劃土地管理局干部。

原告甘肅省蘭州常德物資開發(fā)部（以下簡(jiǎn)稱常德開發(fā)部）因不服甘肅省蘭州市人民政府（以下簡(jiǎn)稱市政府）關(guān)于收回其土地使用權(quán)和將該土地使用權(quán)又出讓給他人的兩個(gè)批復(fù)，向甘肅省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。1999年3月5日，甘肅省高級(jí)人民法院裁定，由甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院審理此案。

原告訴稱：被告以蘭政地字（1997）第42號(hào)、第43號(hào)批復(fù)，將已經(jīng)出讓給原告使用的國(guó)有土地收回，卻又出讓給華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱華歐公司）使用。被告的這兩個(gè)批復(fù)，事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，且超越職權(quán)行政。請(qǐng)求判令撤銷被告的這兩個(gè)批復(fù)，確認(rèn)被告同意給原告出讓土地的原蘭政地字（1995）第36號(hào)批復(fù)繼續(xù)有效。

被告辯稱：原告并未實(shí)際取得訴爭(zhēng)土地的使用權(quán)。1997年的這兩個(gè)批復(fù)，是被告應(yīng)原告的申請(qǐng)，依照法律在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)的行政行為。況且原告的起訴也超過(guò)了訴訟時(shí)效。法院應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

蘭州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明：

1995年9月11日，原告常德開發(fā)部經(jīng)過(guò)申請(qǐng)立項(xiàng)、提交拆遷安置報(bào)告，與蘭州市城市規(guī)劃土地管理局（以下簡(jiǎn)稱市規(guī)劃局）草簽《蘭州市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同書》，并按照合同的約定交納了土地使用權(quán)出讓定金9萬(wàn)元、慶陽(yáng)路改建費(fèi)42400元后，得到被告市政府以蘭政地字（1995）36號(hào)文作出的《關(guān)于向蘭州常德物資開發(fā)部出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》。該批復(fù)同意將本市城關(guān)區(qū)小稍門外以東，蘭州水煙廠以南，面積為1130.3平方米的城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)，出讓給常德開發(fā)部作為綜合樓建設(shè)用地，出讓期限為50年。

原告常德開發(fā)部得到被告市政府同意出讓的1130.3平方米國(guó)有土地使用權(quán)后，于1996年1月31日、2月1日，和蘭州海清房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱海清公司，與常德開發(fā)部為同一法定代表人）一起，與蘭州泰生房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱泰生公司），以及當(dāng)時(shí)是泰生公司的第一開發(fā)處、后來(lái)成為具有獨(dú)立法人資格的蘭州華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱華歐公司）簽訂了《合建樓房合同》、《補(bǔ)充合同》。合同約定：由常德開發(fā)部、海清公司出地，泰生公司及其第一開發(fā)處投資，雙方聯(lián)合建樓；常德開發(fā)部提供資料、證明、介紹信等有關(guān)建設(shè)手續(xù)，合同生效后提供撥地文（圖）、建設(shè)計(jì)劃等報(bào)批手續(xù)原件，泰生公司協(xié)助海清公司辦理前期報(bào)批手續(xù)，第一開發(fā)處負(fù)責(zé)一切開發(fā)建設(shè)、售房事宜。

1996年5月15日，原告常德開發(fā)部和海清公司又與泰生公司簽約解除《合建樓房合同》。海清公司為解決在《合建樓房合同》履行過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛，于5月18日向甘肅省高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱省法院）提起民事訴訟。省法院于5月20日制作了民事調(diào)解書，其中第一項(xiàng)確定雙方簽訂的《合建樓房合同》終止履行，第四項(xiàng)確定泰生公司于5月28日前退還海清公司交付的8份文件，6月3日前退還新產(chǎn)生的關(guān)于此項(xiàng)工程的其他文件。在調(diào)解書履行中，海清公司與泰生公司又于5月27日自行和解，愿意繼續(xù)履行《合建樓房合同》及《補(bǔ)充合同》。5月28日，省法院主持雙方達(dá)成《執(zhí)行和解協(xié)議》，確定《合建樓房合同》繼續(xù)履行。同日，常德開發(fā)部、海清公司還與泰生公司商定，將海清公司在《合建樓房合同》中的權(quán)利和義務(wù)全部移交給常德開發(fā)部。11月19日，泰生公司、華歐公司也與常德開發(fā)部商定，將泰生公司在《合建樓房合同》中的權(quán)利和義務(wù)交由華歐公司享有和負(fù)擔(dān)。至此，合建樓房事宜由常德開發(fā)部與華歐公司按合同履行。華歐公司在履行合同約定的建設(shè)義務(wù)時(shí)，違反合同約定，單方?jīng)Q定在8層樓房的基礎(chǔ)上違章增建5層樓房。為此引起《合建樓房合同》糾紛，常德開發(fā)部于1997年8月15日再次向省法院提起民事訴訟。

在合同履行過(guò)程中的1997年1月28日，原告常德開發(fā)部以（1997）蘭常字第6號(hào)文向蘭州市土地有償使用辦公室報(bào)告，要求將小稍門外96號(hào)國(guó)有土地的使用權(quán)出讓給華歐公司。同日，華歐公司也以（1997）蘭華房字第（1）號(hào)文向蘭州市土地有償使用辦公室報(bào)告稱：我公司經(jīng)與常德開發(fā)部協(xié)商，同意將小稍門外96號(hào)國(guó)有土地的使用權(quán)經(jīng)市政府出讓到我公司。6月1日、16日，常德開發(fā)部分別向市規(guī)劃局、蘭州市土地有償使用辦公室、市房產(chǎn)局發(fā)出《關(guān)于撤回（1997）蘭常字第6號(hào)文的報(bào)告》，要求停止給華歐公司辦理土地出讓手續(xù)。10月20日，市規(guī)劃局與華歐公司簽訂《蘭州市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，將常德開發(fā)部已經(jīng)獲得使用權(quán)的1130.3平方米土地又出讓給華歐公司。同日，市規(guī)劃局還以蘭規(guī)土地字（1997）第121號(hào)、第122號(hào)文，將收回常德開發(fā)部土地使用權(quán)以及將該土地使用權(quán)又出讓給華歐公司一事，向市政府請(qǐng)示。市政府于10月23日作出蘭政地字（1997）第42號(hào)《關(guān)于收回蘭州常德物資開發(fā)部土地使用權(quán)的批復(fù)》，內(nèi)容為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》的有關(guān)規(guī)定，同意將位于本市城關(guān)區(qū)小稍門外以東、蘭州水煙廠以南，面積為1130.3平方米的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)收回，另行安排，原蘭政地字（1995）36號(hào)文同時(shí)廢止。同日，市政府還以蘭政地字（1997）第43號(hào)文作出《關(guān)于向蘭州華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》。11月24日，在省法院開庭審理常德開發(fā)部與華歐公司的《合建樓房合同》糾紛時(shí)，華歐公司當(dāng)庭出示了蘭政地字（1997）第43號(hào)批復(fù)。12月1日，市政府才向常德開發(fā)部送達(dá)了蘭政地字（1997）第42號(hào)批復(fù)。常德開發(fā)部不服市政府的批復(fù)，于1997年12月2日向省法院提起本案行政訴訟。

另查明，省法院已于1998年4月9日就原告常德開發(fā)部與華歐公司的《合建樓房合同》糾紛案作出一審判決，確認(rèn)在常德開發(fā)部與華歐公司的《合建樓房合同》糾紛案中，市規(guī)劃局與常德開發(fā)部簽訂的土地使用權(quán)出讓合同、常德開發(fā)部與華歐公司簽訂的《合建樓房合同》及其《補(bǔ)充合同》、1996年5月28日達(dá)成的《執(zhí)行和解協(xié)議》，都是有效的；市規(guī)劃局與華歐公司后來(lái)簽訂的土地使用權(quán)出讓合同是無(wú)效合同，不予確認(rèn)。華歐公司不服省法院的這一民事判決，已經(jīng)上訴于最高人民法院。

蘭州市中級(jí)人民法院認(rèn)為，被告市政府的蘭政地字（1997）第42號(hào)、第43號(hào)批復(fù)，是根據(jù)市規(guī)劃局的請(qǐng)示作出的。而市規(guī)劃局的請(qǐng)示，又是根據(jù)原告常德開發(fā)部的（1997）蘭常字第6號(hào)報(bào)告和華歐公司（1997）蘭華房字第（1）號(hào)報(bào)告形成的。市政府出讓國(guó)有土地，是其職權(quán)范圍內(nèi)的行政行為，無(wú)可非議。常德開發(fā)部是在收到市政府第42號(hào)批復(fù)的第二天即提起訴訟，并未超過(guò)法定期限，因此市政府以超過(guò)訴訟時(shí)效為由提出的抗辯，不能成立。據(jù)此，蘭州市中級(jí)人民法院于1999年5月12日判決：

維持被告蘭州市人民政府蘭政地字（1997）第42號(hào)《關(guān)于收回蘭州常德物資開發(fā)部土地使用權(quán)的批復(fù)》及蘭政地字（1997）第43號(hào)《關(guān)于向蘭州華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》。

原告常德開發(fā)部不服一審判決，向甘肅省高級(jí)人民法院提起上訴。理由是：原審法院查明的事實(shí)，已經(jīng)說(shuō)明被上訴人市政府于1995年向上訴人常德開發(fā)部合法地出讓過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)。以上訴人名義作出的（1997）蘭常字第6號(hào)報(bào)告，現(xiàn)已查明是華歐公司個(gè)別人偽造的，并且上訴人已聲明撤回作廢，要求暫停將上訴人的國(guó)有土地使用權(quán)過(guò)戶給華歐公司。在上訴人沒有任何違反土地管理法規(guī)行為的情況下，被上訴人收回上訴人的土地使用權(quán)，無(wú)任何法律依據(jù)。況且被上訴人是先將已經(jīng)出讓給上訴人的土地重復(fù)出讓，后又收回已經(jīng)出讓給上訴人的土地，這是嚴(yán)重的濫用職權(quán)的違法行政行為。按照行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)被上訴人濫用職權(quán)的具體行政行為應(yīng)當(dāng)予以撤銷。一審判決維持，是十分錯(cuò)誤的。原審法院不審查被上訴人收回土地使用權(quán)的批復(fù)是否合法，就輕率地判決維持，顯然違背了行政訴訟的合法性審查原則。請(qǐng)求二審撤銷原判，確認(rèn)被上訴人所屬的土地管理部門與上訴人簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為有效合同，確認(rèn)被上訴人的蘭政地字（1995）36號(hào)《關(guān)于向蘭州常德物資開發(fā)部出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》繼續(xù)有效；確認(rèn)被上訴人所屬的土地管理部門與華歐公司簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為無(wú)效合同，判令撤銷蘭政地字（1997）第42號(hào)、第43號(hào)批復(fù)，撤銷被上訴人已經(jīng)為華歐公司辦理的蘭國(guó)用（1998）1號(hào)臨時(shí)土地使用權(quán)證。

被上訴人市政府未答辯。

甘肅省高級(jí)人民法院經(jīng)審理查明：

1997年6月1日、16日，上訴人常德開發(fā)部分別向市規(guī)劃局、蘭州市土地有償使用辦公室、市房產(chǎn)局發(fā)出要求停止給華歐公司辦理土地出讓手續(xù)的《關(guān)于撤回（1997）蘭常字第6號(hào)文的報(bào)告》，其主要內(nèi)容是：以常德開發(fā)部名義作出的（1997）蘭常字第6號(hào)報(bào)告，經(jīng)蘭州市公安局鑒定，系華歐公司個(gè)別人偽造，華歐公司在履行《合建樓房合同》中有違約行為，因此要求停止給華歐公司辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

被上訴人市政府以蘭政地字（1997）第43號(hào)文作出的《關(guān)于向蘭州華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》中，除批準(zhǔn)將爭(zhēng)議的土地使用權(quán)出讓給華歐公司以外，還提到要將上訴人常德開發(fā)部原繳付的9萬(wàn)元土地出讓定金，抵減華歐公司因本次簽約應(yīng)當(dāng)繳付的出讓金；出讓地塊界內(nèi)、外的所有被拆遷居民及單位，均由市拆遷管理部門組織拆遷，由華歐公司負(fù)責(zé)安置。

被上訴人市政府的蘭政地字（1997）第42號(hào)、第43號(hào)批復(fù)，在由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)送達(dá)時(shí)，市規(guī)劃局只給華歐公司送達(dá)了第43號(hào)批復(fù)，未給上訴人常德開發(fā)部送達(dá)。11月24日省法院民事審判庭開庭審理《合建樓房合同》糾紛案，華歐公司當(dāng)庭出示了第43號(hào)批復(fù)后，常德開發(fā)部才知道市政府有此批復(fù)，當(dāng)即提出爭(zhēng)議土地是市政府以蘭政地字（1995）36號(hào)批復(fù)出讓給他們的，現(xiàn)在又以第43號(hào)批復(fù)出讓給華歐公司，是重復(fù)出讓。12月1日，市規(guī)劃局向常德開發(fā)部送達(dá)了市政府蘭政地字（1997）第42號(hào)批復(fù)。

1998年4月6日，被上訴人市政府給華歐公司頒發(fā)了蘭國(guó)用字第1號(hào)《臨時(shí)國(guó)有土地使用證》。

除此以外，甘肅省高級(jí)人民法院確認(rèn)了一審查明的其他事實(shí)。

甘肅省高級(jí)人民法院認(rèn)為：

1995年9月11日，上訴人常德開發(fā)部在經(jīng)過(guò)申請(qǐng)立項(xiàng)、提交拆遷安置報(bào)告、與當(dāng)?shù)卣耐恋毓芾聿块T簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并按照合同的約定交納了土地使用權(quán)出讓定金9萬(wàn)元、慶陽(yáng)路改建費(fèi)42400元后，得到被上訴人市政府以蘭政地字（1995）36號(hào)文作出的《關(guān)于向蘭州常德物資開發(fā)部出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》。至此，常德開發(fā)部已經(jīng)合法取得了爭(zhēng)議土地的使用權(quán)。常德開發(fā)部還在陸續(xù)取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《拆遷許可證》等批文后，完成了拆遷任務(wù)，與華歐公司合建的樓房也已經(jīng)竣工?！吨腥A人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地?！薄拔窗春贤?guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰?！背５麻_發(fā)部不具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予收回土地使用權(quán)處罰的情形。

被上訴人市政府根據(jù)其土地管理部門的請(qǐng)示，在上訴人常德開發(fā)部已經(jīng)提出（1997）蘭常字第6號(hào)報(bào)告是華歐公司個(gè)別人偽造的問題后不進(jìn)行查證，仍根據(jù)該報(bào)告作出同意收回常德開發(fā)部土地使用權(quán)的蘭政地字（1997）第42號(hào)批復(fù)，屬于事實(shí)不清、主要證據(jù)不足。

上訴人常德開發(fā)部不具有法律規(guī)定的應(yīng)予收回土地使用權(quán)的情形。被上訴人市政府的蘭政地字（1997）第42號(hào)批復(fù)中，對(duì)收回常德開發(fā)部土地使用權(quán)所適用的法律依據(jù)，只籠統(tǒng)提到“根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》的有關(guān)規(guī)定”，未引出適用的具體條文，違反了法定程序。

在被上訴人市政府收回上訴人常德開發(fā)部的土地使用權(quán)之前，市政府的土地管理部門事實(shí)上已經(jīng)將同一宗土地使用權(quán)又出讓給華歐公司。蘭政地字（1997）第43號(hào)批復(fù)的內(nèi)容，涉及到華歐公司和常德開發(fā)部雙方的利益，市政府至今未給常德開發(fā)部送達(dá)蘭政地字（1997）第43號(hào)批復(fù)。這些具體行政行為，都違反了法定程序。

上訴人常德開發(fā)部與華歐公司是兩個(gè)獨(dú)立法人，法律并未賦予被上訴人市政府有處置行政管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。市政府在其蘭政地字（1997）第43號(hào)批復(fù)中，決定將常德開發(fā)部繳納的9萬(wàn)元土地出讓金定金抵減華歐公司應(yīng)繳納的土地出讓金，屬于超越職權(quán)的行政行為。

在省法院主持下，華歐公司和上訴人常德開發(fā)部雙方于1996年5月28日達(dá)成的《執(zhí)行和解協(xié)議書》，其內(nèi)容是以常德開發(fā)部提供土地、華歐公司提供資金為基礎(chǔ)的。被上訴人市政府在《執(zhí)行和解協(xié)議書》已經(jīng)發(fā)生法律效力的情況下，收回常德開發(fā)部的土地使用權(quán)，致使這一法律文書無(wú)法履行，屬于以行政權(quán)干擾審判權(quán)。

原審判決認(rèn)定的事實(shí)基本清楚，但適用法律及判決的理由是錯(cuò)誤的。鑒于被上訴人市政府的蘭政地字（1997）第42號(hào)、第43號(hào)批復(fù)存在著事實(shí)不清和主要證據(jù)不足、違反法定程序以及超越職權(quán)等問題，市政府據(jù)此批復(fù)給華歐公司頒發(fā)的《臨時(shí)國(guó)有土地使用證》，也屬于不當(dāng)授權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的。”第六十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定，人民法院審理上訴案件，遇到“原判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判”。據(jù)此，甘肅省高級(jí)人民法院于1999年8月9日判決：

一、撤銷一審行政判決；

二、撤銷被上訴人蘭州市人民政府的蘭政地字（1997）第42號(hào)《關(guān)于收回蘭州常德物資開發(fā)部土地使用權(quán)的批復(fù)》；

三、撤銷被上訴人蘭州市人民政府的蘭政地字（1997）第43號(hào)《關(guān)于向蘭州華歐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》。

一、二審案件受理費(fèi)200元，由被上訴人蘭州市人民政府負(fù)擔(dān)。