廣東省佛山市中級人民法院
行政判決書
（2003）佛中法行終字第31號
上訴人（原審原告）：佛山市城區(qū)華潤貿易行。地址：佛山市禪城區(qū)同華西二路南華一街13號。
法定代表人：霍啟穎，總經(jīng)理。
委托代理人：華青春，廣東匯聯(lián)律師事務所律師。
委托代理人：馬小玲，廣東匯聯(lián)律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：廣東省佛山食鹽專賣局。地址：佛山市福華路玫瑰街26號203房。
法定代表人：尹偉基，局長。
委托代理人：伍濱，該局干部。
委托代理人：馮靖，廣東金信方正律師事務所律師。
上訴人佛山市城區(qū)華潤貿易行因訴廣東省佛山食鹽專賣局行政處罰一案，不服佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第17號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結。
原審認定的事實：2001年5月10日，被上訴人根據(jù)南海區(qū)工商行政管理局羅村分局的通知，在南海區(qū)羅村鎮(zhèn)街邊新村一倉庫內發(fā)現(xiàn)大量來源不明的鹽產(chǎn)品。被上訴人立案后即派執(zhí)法人員到達現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)該倉庫內存有大量的袋裝“湖北精制鹽”。被上訴人的執(zhí)法人員作了現(xiàn)場檢查記錄，拍攝了現(xiàn)場照片，并在現(xiàn)場向倉庫倉管員周昌斌詢問該批鹽的相關情況及貨主是誰，周昌斌表示自己只負責看管倉庫，并不知情。被上訴人認為該批精鹽是從省外調運，不是從鹽業(yè)公司購買，違反了《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二十一條、第二十二條的規(guī)定，制作了（佛）鹽政登（2001）186號《鹽政執(zhí)法抽樣取證、先行登記保存物品證據(jù)通知書》及（佛）鹽政（2001）133號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》送達給周昌斌，并將現(xiàn)場存放的44.4噸鹽產(chǎn)品轉移至被上訴人倉庫。同年5月17日，被上訴人制作了佛鹽專（2001）第011號公告并張貼于上述倉庫處，限令貨主于同年6月1日前到被上訴人處接受調查，逾期作無主貨物予以收繳。同年6月7日，被上訴人作出佛鹽政（2001）047號《關于對無主貨產(chǎn)品的處理決定》，以上述鹽產(chǎn)品逾期無人認領為由，依照《廣東省鹽業(yè)管理條例》第三十三條第三項的規(guī)定，對44.4噸無主鹽產(chǎn)品予以收繳。嗣后，被上訴人根據(jù)上訴人來函，于2003年9月4日再次以答復形式告知上訴人上述44.4噸鹽產(chǎn)品的處理情況。
原審認為：本案的爭議焦點有四個方面：一、上訴人的起訴是否超過起訴期限；二、被上訴人是否是合法的鹽業(yè)行政主管部門；三、工業(yè)鹽是否屬國家專營范圍，就是說工業(yè)鹽是否屬于被上訴人的行政職權主管范圍；四、被上訴人執(zhí)法行為在程序上是否有違法情形。關于第一點，被上訴人認為其已在2001年6月7日作出了行政處罰，上訴人的起訴期限應從2001年6月7日起算，因而上訴人的起訴超過了二年，應予駁回。原審認為，被上訴人并無證據(jù)證明其于2001年6月7日作出的行政處罰已送達或公告。依照最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的規(guī)定，上訴人的起訴期限應從2003年9月4日知道被上訴人的處理決定時起算。因此，被上訴人的該主張沒有法律依據(jù)，法院不予支持。關于第二點，國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條、廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業(yè)總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》，成立了廣東省食鹽專賣局，授予其行政管理職能，為全省鹽業(yè)主管部門。同時因行政區(qū)域內鹽業(yè)管理的需要，經(jīng)佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業(yè)總公司（食鹽專賣局）的復函》批準，成立了佛山食鹽專賣局作為佛山市的鹽業(yè)主管部門。上述幾份文件內容相互印證，且與國務院《鹽業(yè)管理條例》并無沖突，足以認定被上訴人是佛山市鹽業(yè)行政主管部門。上訴人的主張理由不成立，法院不予采納。關于第三、四點，被上訴人在執(zhí)法過程中，適用的法規(guī)是《廣東省鹽業(yè)管理條例》和中華人民共和國輕工業(yè)部制定的《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》，該條例屬于地方性法規(guī)，其內容與國務院《鹽業(yè)管理條例》并不抵觸，依法可以作為被上訴人的執(zhí)法依據(jù)。而國家經(jīng)貿委、國家計委、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的規(guī)范性文件，其效力低于《廣東省鹽業(yè)管理條例》。上訴人以上述部委文件來否定該條例的效力，于法無據(jù)，法院不予支持。同時，被上訴人在執(zhí)法過程中，按照《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二十二條、第三十三條、《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款、《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》第九條第（二）項的規(guī)定，實施了具體行政行為，并不存在違反程序的情形。上訴人認為被上訴人的執(zhí)法行為違反相關程序，但未能提供充分證據(jù)予以證實，法院不予支持。至于上訴人請求返還收繳的工業(yè)鹽44.4噸，其理由不成立，法院予以駁回。綜上所述，被上訴人作出的行政處罰認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，符合法定程序，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決維持被上訴人作出的佛鹽政（2001）047號《關于對無主貨產(chǎn)品的處理決定》；駁回上訴人的其他訴訟請求；案件受理費100元由上訴人承擔。
上訴人佛山市城區(qū)華潤貿易行不服原判，提起上訴稱：首先，原審主體認定錯誤。國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條規(guī)定，省及省級以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，主管本行政區(qū)域內的鹽業(yè)工作。但被上訴人以佛山市的鹽業(yè)行政主管部門自居，卻無廣東省人民政府的授權確定?！盁o權者，行為無效”，主體法定、職權法定是行政法的基本原則，從現(xiàn)有的規(guī)定，佛山市的鹽業(yè)主管部門只能是廣東省食鹽專賣局，被上訴人作出的處理決定自始無效。其次，上訴人經(jīng)營工業(yè)鹽不違反法律、行政法規(guī)的強行性規(guī)定。被上訴人為維護其工業(yè)鹽的專營和壟斷，以與法律、行政法規(guī)相抵觸的《廣東省鹽業(yè)管理條例》為依據(jù)，對工業(yè)鹽實行專營、計劃管理、準運制度，制約了廣東省乃至全國的工業(yè)鹽整體產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。再次，上訴人對無主貨的認定嚴重失實。上訴人在訴訟中提供的證據(jù)足以證明被上訴人收繳的44.4噸工業(yè)鹽的貨主就是上訴人，原審判決對雙方爭議的無主貨認定和收繳事實予以回避是不當?shù)?。最后，被上訴人對無主貨認定及強制收繳程序嚴重違法。被上訴人對無主貨的認定與收繳，未按法定程序進行。在無專門行政法程序的情況下，理應按民事訴訟法的規(guī)定對無主貨進行認定。被上訴人理應調查，能夠調查而未進行全面調查，就輕易作出無主貨認定。被上訴人應該公告而未公告，其提供的公告證據(jù)都是偽造的，且上訴人對該公告的內容不知情，則被上訴人的公告顯然不具有公告效力。被上訴人根據(jù)未生效的公告作出收繳決定，程序顯然是錯誤的。最后，被上訴人并未將收繳的物品依法上繳國庫。綜上所述，請求二審法院公正判決，支持上訴人的上訴請求。
被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局答辯稱：首先，原審判決認定本局是佛山市的鹽業(yè)行政主管部門正確。根據(jù)廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業(yè)總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》，廣東省食鹽專賣局為全省鹽業(yè)行政主管部門。該局根據(jù)其行政職能和行政轄區(qū)內鹽業(yè)管理的需要，并經(jīng)佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業(yè)總公司（食鹽專賣局）的復函》成立了廣東省佛山食鹽專賣局，符合國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條的規(guī)定，本局是依法成立的鹽業(yè)行政主管部門。依據(jù)《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二、第三、第四、第五條的規(guī)定，本局依法具有佛山地區(qū)食鹽和工業(yè)鹽的經(jīng)營管理職權。其次，本局提交的證據(jù)全部真實，原審法院不批準上訴人的鑒定申請有理。本局提供的現(xiàn)場檢查筆錄和照片均有工商部門的執(zhí)法人員見證簽字，而上訴人對其員工周昌斌、霍溢波的調查筆錄及所謂“日記”，經(jīng)庭審質證，無一能成立。最后，本局作出的無主貨收繳處理決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人提供的一份120噸工業(yè)氯化鈉的購貨發(fā)票不足以證明與本案查處的44.4噸精鹽有關聯(lián)性?！稄V東省鹽業(yè)管理條例》是與國務院《鹽業(yè)管理條例》不相抵觸的地方性法規(guī)，上訴人提供的部委文件不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。本局依據(jù)《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二十一、第二十二、第三十三條的規(guī)定，對查獲的違法鹽產(chǎn)品經(jīng)公告后按無主貨依法收繳，該公告張貼于查獲違法鹽產(chǎn)品的現(xiàn)場，足以產(chǎn)生公告效力。上訴人將本局的行政執(zhí)法行為故意與人民法院審理認定無主財產(chǎn)的訴訟案件相混淆，其主張是荒謬的。綜上所述，請二審法院駁回上訴，維持原判。
經(jīng)審查，原審法院經(jīng)庭審質證而認定的證據(jù)合法有效，可以證明原審認定的事實，本院予以確認。
本院認為：根據(jù)國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條的規(guī)定和廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業(yè)總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》以及廣東省鹽業(yè)總公司（食鹽專賣局）粵鹽人干[1996]215號《關于設立廣東省佛山鹽業(yè)總公司（食鹽專賣局）的決定》和佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業(yè)總公司（食鹽專賣局）的復函》的規(guī)定，被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局是依法成立的鹽業(yè)行政主管部門。另根據(jù)《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二條、第三條、第四條、第五條的規(guī)定，被上訴人依法享有對本地區(qū)食鹽和工業(yè)鹽等鹽產(chǎn)品進行經(jīng)營管理的職權。原審判決認定被上訴人具有查處本案涉嫌違法調運的鹽產(chǎn)品的職權正確，本院予以支持。上訴人認為被上訴人不具有本案行政執(zhí)法主體資格的主張不成立，本院不予支持。本案中，被上訴人提供的立案呈批表、現(xiàn)場檢查記錄、現(xiàn)場照片等證據(jù)，可以證實被上訴人于2001年5月10日接到工商行政部門的通報，在佛山市南海區(qū)羅村鎮(zhèn)街邊新村一倉庫內發(fā)現(xiàn)涉嫌違法購銷的44.4噸湖北精制鹽。被上訴人根據(jù)《廣東省鹽業(yè)管理條例》第二十一、第二十二條和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規(guī)定，制作了（佛）鹽政登（2001）第186號《鹽政執(zhí)法抽樣取證、先行登記保存物品證據(jù)通知書》和（佛）鹽政（2001）133號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》，將上述鹽產(chǎn)品轉移封存于被上訴人倉庫，并將上述的兩份文書送達給現(xiàn)場的上訴人員工周昌斌簽收，由于周昌斌不提供該批鹽產(chǎn)品的貨主，且被上訴人已告知周昌斌通知貨主在七日內到被上訴人處接受調查，但上訴人并未按期到被上訴人處認領該批鹽產(chǎn)品和接受調查，被上訴人遂依照《廣東省鹽業(yè)管理條例》第三十三條第（三）項的規(guī)定，在查獲鹽產(chǎn)品的現(xiàn)場張貼了公告，并在公告期滿后作了無主貨收繳決定。被上訴人作出的行政行為認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。上訴人認為其不知該公告，且認為無主貨的認定應遵照民事訴訟法的有關規(guī)定進行，故主張被上訴人公告無效，程序違法。由于公告的生效與否不以上訴人是否知悉為界定標準，因此上訴人的該主張不能成立，本院不予支持。另外，上訴人在被上訴人作出行政行為兩年后的本案訴訟中，提供有關證據(jù)來證實該批鹽產(chǎn)品系其所有并非無主貨，進而認為被上訴人作出的行政行為認定事實錯誤。不論上訴人在訴訟中提供的證據(jù)能否證明該批鹽產(chǎn)品歸其所有，都不影響被上訴人在作出行政行為時認定事實的正確性。因此對于上訴人的該主張，本院亦不予支持。綜上所述，原審法院作出維持被上訴人佛鹽政（2001）047號處理決定的判決，認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審訴訟費100元由上訴人承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 謝 少 清
審 判 員 楊 小 蕓
代理審判員 周 剛
二○○四年五月二十一日
書 記 員 徐 允 賢
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