原創(chuàng) 劉哲 2022-01-08 人民法治
《中華人民共和國人民檢察院組織法》（下稱《人民檢察院組織法》）第24條第1款規(guī)定：上級人民檢察院對下級人民檢察院行使下列職權(quán)，其中第4項是可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。這是本次《人民檢察院組織法》新增的內(nèi)容，但在實踐操作中卻產(chǎn)生了一些不同的觀點，成為備受關(guān)注的焦點問題。這個問題雖然是局部性的，但其本身卻涉及到深層次的制度安排，也體現(xiàn)了司法改革過程中所不可忽視的系統(tǒng)性。
組織法修改之前的統(tǒng)一調(diào)用模式
其實在檢察院組織法修改之前，就存在上級院通過借調(diào)人員的方式進行辦案的情形，其中既有偵查案件也有審查起訴的案件，審查起訴的案件自然就會涉及到出庭的問題。彼時，檢察院組織法尚未規(guī)定統(tǒng)一調(diào)用條款，但卻未引起爭議，現(xiàn)在有了依據(jù)卻引起爭議，原因何在？筆者認為，主要原因在于，當時助理檢察員是可以由檢察長直接任命的。在司法責任制改革之前，助理檢察員是享有完整的檢察職權(quán)的，可以獨立辦理案件，可以以代理檢察員的名義出庭支持公訴。因此，雖然在改革前始終有檢察官的統(tǒng)一調(diào)用，但因為走了本院助理檢察員的手續(xù)，所以一直也不存在合法性的問題。
檢察人員的統(tǒng)一調(diào)用源于檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實質(zhì)是檢察一體，也就是一體化的調(diào)配檢察資源，如果不能統(tǒng)一調(diào)用，始終“分散作戰(zhàn)”，哪里還有什么檢察一體可言。從現(xiàn)實狀況來看，辯護人由于市場化機制，其執(zhí)業(yè)范圍都是全國性的，很多地方案件經(jīng)常云集北上廣深的一線律師，客觀上也造成了檢察人員統(tǒng)一調(diào)用的實際需要。因此，檢察人員統(tǒng)一調(diào)用是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的具體體現(xiàn)，而檢察機關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是憲法的明確規(guī)定，是一種憲法定位。
但檢察一體并不是絕對的，檢察官還有獨立行使檢察職權(quán)的問題。檢察官享有相對的獨立性，其原因在于，根據(jù)憲法規(guī)定，最高人民檢察院的檢察員由全國人大常委會任免。而在其他政府部門，只有正職人員才能被人大常委會任免。地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法以及檢察院組織法均是具有憲法性的法律文件，是對憲法具體章節(jié)的細化，其對地方各級人民檢察院的檢察員和地方人民政府組成部門的正職任免也作出了相應(yīng)的規(guī)定。那么，檢察員為何可以與部長、廳長、局長一并由人大常委會任命，其原因是他們享有較大的權(quán)力嗎？事實并非如此。檢察員的權(quán)力顯然沒有副局長或者副廳長大，那么，為何人大常委會不負責任命掌握一定權(quán)力的科長、處長、副局長、副廳長，而偏偏直接去任命作為普通干部的檢察員呢？這是因為，檢察員、審判員，雖然是“員”，但是與科員、主任科員的“員”是截然不同的。他們雖然是普通的檢察干警、法院干警，但從法律角度看，在一府兩院的框架下，他們是兩院的重要權(quán)力載體。作為個體，他們自己就能獨立辦理很多事情，而不需要依靠檢察院或者法院這個整體。比如，檢察官可以在法庭上發(fā)表指控意見，這在當場就會產(chǎn)生法律效力。此外，法官作出的判決也是會產(chǎn)生法律效力的，雖然有時是以合議庭的形式，有時是以獨任法官的形式作出的。這是在司法責任制之前，或者說現(xiàn)代檢察制度和審判制度引入到中國之后就隱含的制度基因。這個基因就是司法權(quán)要通過司法官個體發(fā)揮效力，因為司法官個體也就相當于局長、廳長，他們是司法權(quán)力的決定者。
雖然在多年的演變過程中，司法機關(guān)的管理越來越科層制，司法官享有的司法決定權(quán)也愈加有限，主要的作用是執(zhí)行法律，但作為憲法制度的架構(gòu)，卻穩(wěn)定地延續(xù)了現(xiàn)代司法制度的基因，也就是司法官擁有獨立司法權(quán)的基因。在檢察制度中，由于檢察一體的因素，這個獨立司法權(quán)就具有相對性，因此被稱為檢察官的相對獨立性。而人大常委會對檢察員的任免制度，就是要體現(xiàn)出檢察員這個職位的重要性，他并非檢察長一人就可以任命的，而是像政府部門主官一樣，由人大常委會任免，其中蘊含的憲法意義和法治意義是深遠的。
統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定出臺的制度背景
與審判員不同，與審判機關(guān)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系也不同，檢察機關(guān)存在一個領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，還要上下一體的整合，這個一體就與相對獨立性形成了一定的沖突。雖然以往通過任命本院助理檢察員的方式，規(guī)避掉了人大常委會任命制度，同時也在一定程度上規(guī)避掉了檢察官的相對獨立性，但這并非長久之計。改革前，通過助理檢察員完整履行檢察職務(wù)，其實是忽視了檢察官職務(wù)的重要性，削弱了其相對的獨立性。這種操作方式其實是一種科層制的體現(xiàn)，助理檢察員就相當于科員可以隨意調(diào)用、自行任免，但其行使的權(quán)力并非是科層化的行政權(quán)力，而是相對獨立的司法權(quán)。雖然過去的方式解決了檢察一體方面的問題，但卻是以司法行政化的方式解決的。
而目前，司法責任制改革就是要將司法權(quán)按照司法規(guī)律進行運轉(zhuǎn)，其中很重要的一點就是恢復(fù)檢察官的相對獨立性。沒有經(jīng)過人大常委會任免的檢察官助理不再享有獨立的檢察權(quán)，而作為輔助人員出現(xiàn)。只有經(jīng)過檢察官遴選，并被人大常委會任命為檢察員的檢察官才能享有相對獨立的檢察權(quán)。
但檢察官相對獨立性的恢復(fù)，也意味著檢察官的任免程序不再是檢察長可以直接決定的，不再像過去那樣，借調(diào)一名檢察人員就可以任命為助理檢察員，就可以履行全部檢察職權(quán)。相對獨立性實質(zhì)上影響了檢察一體的行使，從方便性程度而言的確是有所下降的。雖然檢察長仍可任命檢察官助理，但其所任命的助理已不具備全部檢察職權(quán)，也不能獨立辦案，自然也就不能獨立完成出庭任務(wù)了。為了讓檢察一體職能繼續(xù)發(fā)揮，同時也是為了落實憲法中檢察上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項統(tǒng)一調(diào)用檢察人員的規(guī)定也就應(yīng)運而生了。
但是，統(tǒng)一調(diào)用現(xiàn)在的檢察官，與當年統(tǒng)一調(diào)用助理檢察員有所不同，必須要解決本地人大常委會任免本地檢察員的問題，這一問題也是備受外界關(guān)注的。檢察院組織法是憲法性的法律規(guī)定，是對憲法第三章第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”的延伸性規(guī)定，同時，也是由全國人民代表大會常委會審議通過的。而地方檢察院檢察員由地方人大常委會任免的規(guī)定，也出自同一部法律。雖然兩者都具有憲法性的意義，但不是由憲法直接規(guī)定的，由憲法直接規(guī)定的只有最高人民檢察院檢察員的任免。從這個意義上看，檢察人員統(tǒng)一調(diào)用和地方檢察員由地方人大常委會任命的效力具有相當性。
地方檢察員由地方人大常委會任命這一制度一直存在，而檢察人員統(tǒng)一調(diào)用的制度卻是新增的。這意味著，以人大作為立法機關(guān)通過修訂法律的方式，調(diào)整了檢察機關(guān)的組織模式。在原來只規(guī)定了檢察官的相對獨立性，憲法籠統(tǒng)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)在細化了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容，其中之一就是對檢察人員的統(tǒng)一調(diào)用。這一條也是法院組織法中沒有的，具有檢察特色，反映了檢察機關(guān)上下關(guān)系所具有的特殊性的一面。這一條款多少都會對檢察官的相對獨立性產(chǎn)生影響，也正因此，才說檢察官體現(xiàn)的是相對獨立性，其獨立性弱于法官的獨立性。雖然獨立性相對較弱，但由于人大常委會的任命制度，這種獨立性還是有基本保障的。
現(xiàn)在需要研究的就是，這種相對獨立性與檢察一體應(yīng)當如何平衡，這是司法責任制出現(xiàn)以來的新生事物。如果只是把檢察官臨時任命為助理檢察員就可以出庭，那么檢察官的這份獨立性就是缺乏保障的，只有上命下從，而沒有太多獨立判斷。但是司法責任制主張的，就是檢察官要基于親歷性對案件進行獨立判斷。這種獨立判斷的前提就是不能過于隨意的調(diào)用，這種調(diào)用要有一定的程序和依據(jù)，歸根結(jié)底，也就是檢察一體要為相對獨立性留下必要的空間。
統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定需要配套性的制度安排
上述提及的這個空間，需要必要的配套性制度安排才能留出。比如現(xiàn)在允許調(diào)用，那是否意味著可以調(diào)用一名基層檢察官到上級法院出庭？我們知道，同樣在檢察院組織法中也規(guī)定了檢察官逐級遴選制度，而逐級遴選是有程序和條件約束的，不能直接任命，也不能通過臨時調(diào)用的方式變相任命。
過去任用本地助理檢察員的方式并不存在此類問題，但是現(xiàn)在助理檢察員不再被承認具有獨立的檢察職權(quán)，不能采用行政化的方式來完成調(diào)用問題，也就是不能僅僅通過行政化的方式解決司法問題了。雖然目前，調(diào)用其他地區(qū)或者上下級的檢察官辦理案件，不能說存在違法問題，因為這畢竟是檢察院組織法最新作出的制度安排，但必須承認的是，該制度還有待完善，對于調(diào)用的程序、方式、時限還缺少必要的配套規(guī)定，也缺少與人大常委會任命制度的必要銜接。因為既然仍堅持了地方任命地方的檢察員，那其他地方或者上下級而來的檢察員在本地區(qū)行使權(quán)力，就理應(yīng)進行某種對接。比如即便是沿用過去的調(diào)用方式，至少也要任命為本地的助理檢察員，而不是僅僅使用借調(diào)函就可以，這也是對現(xiàn)有規(guī)則體系的尊重，從一定程度上來看也算是一種對接。
此外，現(xiàn)在行使檢察職權(quán)的是檢察官，而檢察官是由人大常委會任免的，并非是檢察長直接任免的，從這個意義上更有銜接的必要。當然這是將制度進一步細化的問題，不能說現(xiàn)在調(diào)用就是錯誤的，但如若加以完善則會更加順暢。比如在調(diào)用的時候，要考慮調(diào)用的時限，幾個月是臨時性的，也有借調(diào)三五年的，但時間太長就與正式任職相差無幾了，所以要走的程序也應(yīng)不同。另外，還有調(diào)用的方向性問題，比如上級院的員額調(diào)用到下級院肯定是符合入額條件的，但是如果下級院的員額調(diào)用到上級院，或者到省檢或高檢院，那就可能根本不符合入額條件。如果不符合入額條件，也就意味著不可能被任命為檢察官的人卻行使了檢察官的權(quán)力，這就違背了基本的遴選原則。上級院入額之所以條件要求更高，是因為辦理的案件更為復(fù)雜重大，有更高的能力需求，這些是需要以必要資歷為條件的，不能任意降低標準，在正式入額中降低標準也是不可能的。但如果通過調(diào)用的方式，實際上就降低了上級院的入額標準，雖然也是一種調(diào)用，但卻在實質(zhì)上降低了基本的入額門檻，不利于保障檢察官的履職質(zhì)量。
代理檢察官制度的基本設(shè)想
考慮到目前統(tǒng)一調(diào)用的規(guī)定過于籠統(tǒng)，隨意操作可能有損檢察官的相對獨立性和檢察制度的有序運行，有必要作出配套性制度安排，并與人大常委會的任免機制相協(xié)調(diào)和銜接。
筆者建議，可參考過去代理檢察員的制度，形成一套代理檢察官制度作為統(tǒng)一系統(tǒng)的程序性安排。建議在檢察院組織法再次修改時，將代理檢察官制度納入其中。所謂代理檢察員指的就是在還不夠資格的條件下，先行從事檢察員工作的人員。這里需要避免的是，由于隨意和泛化，最終讓代理失去了實際意義。事實上，代理的本意是有其內(nèi)涵的，就是臨時性，這也是統(tǒng)一調(diào)用制度最本質(zhì)的含義。
如果是正式調(diào)入，那就要走遴選手續(xù)，經(jīng)過人大常委會任免，這都需要必要的條件，但主要的問題是周期較長，而且有時調(diào)用的檢察官臨時處理完一些案件就走，也沒有必要過于正式，這主要是為了避免制度反復(fù)修改以及增加成本等問題。因此，可以將這種臨時調(diào)用的檢察官設(shè)定為本地的代理檢察官，本地的代理檢察官可以由檢察長任命，而代理一定是有期限的，不是無限期代理，也不能是長期代理，同時要向人大常委會進行報備。報備的內(nèi)容包括履行的職責、代理的期限等。所謂報備，就是告知人大常委會由外來檢察官來本地區(qū)履職，從而與本地區(qū)檢察員由本地區(qū)人大常委會任免機制相協(xié)調(diào)。但是報備的應(yīng)該屬于短期工作，代理一般不應(yīng)超過一年，一年的時間是否合適可以探討，總之不能是無限期，最長不宜超過兩年。如果超過一年的，應(yīng)該履行任命手續(xù)，進行正式任免。不過筆者認為，可以在遴選員額的程序上進行適當簡化，符合本地入額條件的可以直接報請人大常委會任免，而無需進行遴選。但無論調(diào)用時限長短，在本級檢察機關(guān)履行檢察官職權(quán)的，應(yīng)當符合本級檢察官的入額條件，體現(xiàn)對本地入額條件的尊重，這也是對檢察官相對獨立性的尊重，因為即使是調(diào)用檢察官也不應(yīng)降低本地檢察官隊伍的基本水準。當然，必須承認有一些不符合入額條件的年輕助理比部分員額檢察官的能力還要強，或者是下級院的有些年輕員額檢察官也比上級院的員額檢察官能力更強，這些人不能在上級院入額未免可惜，但這是入額條件設(shè)置的問題，不是任免方式的問題，要解決的是入額條件問題，而不是通過調(diào)用的方式繞開入額條件，變相實現(xiàn)未入額即履職，總之，不能總是繞開制度解決問題。
司法改革已經(jīng)步入深水區(qū)，每一步要解決的問題都是“難啃的硬骨頭”，但正是因為如此，解決之后的收益也更大。調(diào)用問題看起來是檢察一體的問題，其本質(zhì)卻是行政化還是司法化的問題，行政化更加在意結(jié)果，而司法化卻注重程序和過程。而且調(diào)用問題也并非單一的問題，具有很強的系統(tǒng)性，這種系統(tǒng)性必須依賴制度細節(jié)的完善，方能順利走通司法改革的“最后一公里”。
（作者系北京市人民檢察院三級高級檢察官）
來源：《人民法治》雜志
原標題：《以代理檢察官制度完善檢察官統(tǒng)一調(diào)用機制》
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