廣東省惠州市中級人民法院
行政裁定書
（2002）惠中法行終字第12號
上訴人（原審原告）徐秀清，女，漢族，43歲，龍門縣天堂山英村村民小組村民。
訴訟代理人賴映瓊，廣東金日律師事務(wù)所律師。
訴訟代理人潘偉民，47歲，漢族，增城市正果鎮(zhèn)合水店小學(xué)教師，上訴人之夫。
被上訴人（原審被告）龍門縣人民政府。
法定代表人鄧木林，縣長。
訴訟代理人賴錦銘，龍門縣法制局局長。
訴訟代理人張玉祥，龍門縣法制局干部。
原審第三人龍門縣移民辦公室。
法定代表人曾耀光，主任。
原審第三人龍門縣天堂山英村村民小組（下稱英村村民小組）。
負(fù)責(zé)人徐錫培，該村民小組長。
上訴人徐秀清因龍門縣人民政府行政不作為一案，不服龍門縣人民法院（2001）龍法行再初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
案經(jīng)原審法院審理認(rèn)為：原審原告徐秀清要求原審被告龍門縣人民政府確認(rèn)其是天堂山水庫移民戶，并享受移民待遇的問題，參照龍門縣人民政府龍府[1998]68號文件的規(guī)定，“各村民、村民委員會、村民小組在辦理確認(rèn)享受移民待遇人員中，要堅(jiān)持實(shí)事求是，不漏報(bào)、不虛報(bào)的原則，為依時(shí)準(zhǔn)確做好辦理確認(rèn)手續(xù)，要求以村民委員會為單位，逐村逐戶核實(shí)享受移民待遇人員名單。張榜公布期間，如有質(zhì)疑，各村民可向村民小組，村民委員會或直接向天堂山鄉(xiāng)政府、移民辦反映，經(jīng)村民委員會調(diào)查核實(shí)后報(bào)天堂山鄉(xiāng)政府及移民辦公室審查批準(zhǔn)，最后張榜公布定案”，根據(jù)這一逐級核實(shí)上報(bào)和審批的確認(rèn)程序，原審被告龍門縣人民政府不是直接確認(rèn)是否移民的機(jī)關(guān)，因此，原審原告徐秀清訴原審被告龍門縣人民政府不作為的理由不成立，本院不予支持。原審原告就其是否享受移民待遇問題于2000年12月19日向本院提起訴訟，依照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時(shí)間為1992年11月底”，原告的起訴已超過了法定訴訟期限。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十六條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，案經(jīng)審判委員會討論決定，判決：駁回原審原告徐秀清的訴訟請求。本案一、二審受理費(fèi)共600元，由原審原告徐秀清負(fù)擔(dān)。
上訴人徐秀清不服原審判決上訴稱：一、原審判決認(rèn)為龍門縣人民政府不是確認(rèn)移民機(jī)關(guān)是錯誤的。1、在天堂山水利樞紐工程移民辦公室于1993年3月21日被撤銷前，該辦是審查批準(zhǔn)移民資格的機(jī)構(gòu)。村民小組、村委會乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)府都不是批準(zhǔn)移民資格的單位。2、龍門縣人民政府撤銷天堂山水利樞紐工程移民辦公室后，專門成立了龍門縣移民辦公室來管理移民事務(wù)，包括移民資格和移民待遇問題也應(yīng)由其確認(rèn)。二、原審判決認(rèn)為上訴人的起訴已超過法定訴訟時(shí)效錯誤。1、上訴人在得知移民身份名單公布的二、三榜沒自己的名字時(shí)，已按規(guī)定向村反映，也多次用各種形式向龍門縣移民辦、縣委、縣政府、惠州市移民辦、省水利廳反映，要求落實(shí)移民待遇，但都沒得到書面答復(fù)。2、被上訴人的侵權(quán)行為是一個持續(xù)行為，至今尚未結(jié)束。綜上請求二審法院支持上訴人的訴訟請求。
被上訴人龍門縣人民政府答辯稱：一、答辯人不存在不作為的行為。被答辯人起訴答辯人規(guī)避其是否享受移民待遇屬不作為。不作為是指負(fù)有某種法定義務(wù)，而未履行的行為。答辯人并未負(fù)有要作出被答辯人是否享受移民待遇屬的法定義務(wù)。因此，答辯人不存在不作為的行為。2、被答辯人的訴訟請求不屬于行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，也不屬于行政訴訟法第十一條明確規(guī)定人民法院受理行政案件的受理范圍。因此，被答辯人的訴訟請求不屬于人民法院受理行政案件的范圍。3、依照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時(shí)間為1992年11月底”。被答辯人于2000年12月19日才提起行政訴訟，已超過法定訴訟時(shí)效。綜上，請求二審法院維持一審判決，駁回被答辯人的上訴。
原審第三人龍門縣移民辦公室答辯稱：一、一審法院認(rèn)定被上訴人不是直接確認(rèn)是否移民的機(jī)關(guān)是正確的。被上訴人是指定龍府[1989]68號文件《關(guān)于天堂山水利樞紐工程移民待遇問題的規(guī)定》的機(jī)關(guān)，該文規(guī)范了享受移民待遇的條件和審查報(bào)批程序；明確規(guī)定了享受移民待遇人員由天堂山鄉(xiāng)政府、天堂山水利樞紐工程移民辦公室審查批準(zhǔn)，張榜公布定案。因此，被上訴人不是直接審批確認(rèn)移民的機(jī)關(guān)。二、一審法院認(rèn)定被答辯人起訴已超過訴訟時(shí)效正確。審批確認(rèn)移民待遇的人員名單，按照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時(shí)間為1992年11月底”。被答辯人于2000年12月17日才提起行政訴訟，已超過法定訴訟時(shí)效。三、答辯人是1993年3月2日成立的。審批移民待遇的人員是原天堂山移民辦公室會同天堂山鄉(xiāng)政府，按照龍門縣人民政府龍府[1998]68號文件規(guī)定的條件和程序?qū)徟?，被答辯人未被確認(rèn)享受移民待遇的原因是因不符合龍府[1998]68號文規(guī)定的條件。綜上，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
原審龍門縣天堂山英村民小組答辯稱：一、本村89年的移民核定工作，是按龍府[1998]68號文的規(guī)定及村規(guī)民約并召開村民會議進(jìn)行的。二、上訴人在1983年就已結(jié)婚并于1984年9月生了小孩。因各種原因及計(jì)劃生育問題于1987年10月同其丈夫回來補(bǔ)領(lǐng)結(jié)婚證書。從1983年至1998年上訴人一直不在英村居住，也是說她不是英村村民。上訴人是“出嫁女”按規(guī)定無資格享受移民待遇。三、上訴人稱天移字[1992]019號文未張貼公告或以其他形式讓所有移民都知道，不是事實(shí)。上訴人對其不能享受移民待遇從1989年冬審定移民待遇名單后直至1998年12月14日前都沒提出過異議。在天堂山水利樞紐工程移民辦公室因水庫建成，移民工作結(jié)束，該機(jī)構(gòu)自動消失的情況下即天移字[1992]019號文下發(fā)作出審批移民待遇截止時(shí)間是1992年11月底止。此文件發(fā)至各村，并由村里召開村民大會并張貼。四、被上訴人關(guān)于移民工作的有關(guān)文件是移民工作依據(jù)，原審判決認(rèn)定事實(shí)正確。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
經(jīng)審理查明：根據(jù)廣東省人民政府[1987]40號文關(guān)于《批準(zhǔn)天堂山水庫工程復(fù)建》的批復(fù)，1988年下半年，在廣東省水利廳的組織下，位于龍門縣的天堂山動工興建天堂山水庫。因庫區(qū)需遷徙當(dāng)?shù)鼐用瘢升堥T縣人民政府成立了龍門縣天堂山水利樞紐工程移民辦公室（下稱天堂山移民辦），負(fù)責(zé)確認(rèn)當(dāng)時(shí)庫區(qū)移民的身份及是否享受移民待遇。1989年5月29日，龍門縣人民政府向龍門縣天堂山鄉(xiāng)政府（下稱天堂山鄉(xiāng)政府）、縣屬各有關(guān)單位批轉(zhuǎn)下發(fā)了天堂山移民辦擬訂的《關(guān)于天堂山水利樞紐工程移民待遇問題的規(guī)定》的龍府[1989]68號文。該規(guī)定對享受移民待遇的條件及審查程序作了規(guī)定。其中在審查程序中規(guī)定確認(rèn)享受移民待遇人員，經(jīng)各村民委員會調(diào)查核實(shí)后，報(bào)天堂山鄉(xiāng)政府及天堂山移民辦公室審查批準(zhǔn)。1989年冬，上訴人所在的英村村民小組根據(jù)龍府[1989]68號文的要求，經(jīng)天堂山鄉(xiāng)政府及天堂山移民辦公室審批，張榜公布了該村民小組享受移民待遇的名單。1992年10月30日，天堂山移民辦向庫區(qū)各管理區(qū)和村委發(fā)布了天移字[1992]019號《對部分移民戶的水電安裝費(fèi)及審批移民待遇截止時(shí)間問題的規(guī)定》。該規(guī)定規(guī)定審批享受移民待遇的截止時(shí)間為1992年11月底。1992年底天堂山水庫竣工。1993年3月21日，天堂山移民辦經(jīng)龍門縣人民政府批準(zhǔn)撤銷。1993年3月2日，經(jīng)龍門縣人民政府批準(zhǔn)龍門縣移民辦公室成立，負(fù)責(zé)承辦移民（包括天堂山庫區(qū)移民）的安置、管理、服務(wù)，屬事業(yè)法人單位。
另查，上訴人為龍門縣天堂山鎮(zhèn)九牛圳村民委員會英村組村民。1987年10月30日，上訴人與增城市正果鎮(zhèn)教師潘偉民結(jié)婚。天堂山鄉(xiāng)政府和天堂山移民辦核準(zhǔn)，確認(rèn)上訴人不能享受移民待遇，由英村村民小組張榜公布。沒有證據(jù)證明上訴人曾向天堂山鄉(xiāng)政府或天堂山移民辦提出其應(yīng)享受移民待遇的申請。1998年12月14日，上訴人向龍門縣移民辦公室書面提出異議，請求確認(rèn)其移民身份和享受移民待遇。在得不到解決后，2000年12月20日，上訴人向原審法院提起訴訟，要求判令被上訴人對其是否享受移民待遇作明確答復(fù)。
本院認(rèn)為，負(fù)責(zé)確認(rèn)天堂山庫區(qū)移民身份和落實(shí)享受移民待遇，制訂天移字[1992]019號文的天堂山移民辦，是被上訴人批準(zhǔn)成立的，其已于1993年3月21日經(jīng)龍門縣人民政府批準(zhǔn)而撤銷。而后，被上訴人批準(zhǔn)成立了龍門縣移民辦公室（屬事業(yè)法人單位），其負(fù)責(zé)承辦移民的安置、管理等職權(quán)。被上訴人無法提供法律依據(jù)證明龍門縣移民辦公室行使的職權(quán)是法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的，所提供的依據(jù)是規(guī)范性文件，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第二款、第二十一條的規(guī)定，應(yīng)視為是被上訴人委托龍門縣移民辦公室行使職權(quán)，依法被上訴人應(yīng)為本案被告。原審判決認(rèn)定被上訴人不是本案被告錯誤，依法應(yīng)予糾正。上訴人從英村村民小組于1989年冬張榜公布，天堂山移民辦核準(zhǔn)確定其不能享受移民待遇的名單時(shí)起，就已知道自己的權(quán)益受到了侵害，但直到1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出請求確認(rèn)其享受移民待遇的申請。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第四十一第一款“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”的規(guī)定，上訴人在本案中提起行政訴訟的法定期限已過。上訴人認(rèn)為其一直有向有關(guān)部門申訴，要求解決其享受移民待遇的問題，但卻沒有證據(jù)可以證明其主張，上訴人出具的證據(jù)只能證明其在1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出請求，確認(rèn)其應(yīng)享受移民待遇的申請。而被上訴人出具的證據(jù)，也證明上訴人只在1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出申請。故上訴人依其一直有向有關(guān)部門申請享受移民待遇，作為訴訟時(shí)效中斷的理由不充分，本院不予支持。原審法院既然認(rèn)定上訴人的起訴已超過法定的訴訟期限，但又作出駁回訴訟請求的判決不妥，應(yīng)予糾正。1989年冬，天堂山移民辦核準(zhǔn)確定上訴人不能享受移民待遇，并將之張榜公布，該行為是行政法律行為，一經(jīng)作出即完結(jié)，該行政法律行為不存在持續(xù)性，上訴人的權(quán)益就受到影響。故上訴人認(rèn)為被上訴人的行為屬于持續(xù)性的侵權(quán)行為的理由不成立，本院不予采納。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一第一款、第四十四條第一款第（六）項(xiàng)、第七十九條第（一）項(xiàng)及《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷龍門縣人民法院（2001）龍法行再初字第1號行政判決。
二、駁回上訴人徐秀清的起訴。
一、二審訴訟費(fèi)600元，由上訴人徐秀清負(fù)擔(dān)。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 池志勇
審 判 員 劉 燁
代理審判員 鄧耀輝
二00二年六月十七日
書 記 員 鄭麗君
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